vertraagt integratie UWV-automatisering

Wildgroei wil Cloo, in UWV’s Raad van Bestuur onder andere verantwoordelijk voor ICT, het niet noemen, die overweldigende hoeveelheid maatwerktoepassingen voor het uitvoeren van Ziektewet, WAO en WW. "Het is typisch voor organisaties die lang bestaan. Daar is heel veel aan elkaar geknoopt. Op zich heel nuttige dingen." Muijres, directeur Concern-ICT, wijst erop dat de SUWI-operatie (Samenwerking Uitvoering Werk en Inkomen) begin jaren 2000 volgde op een periode waarin ervan werd uitgegaan dat de uitvoering van werknemersverzekeringen juist zou privatiseren, zoals het kabinet in 1995 had besloten. Daarom was er jarenlang minimaal geïnvesteerd. "Wat we aantroffen, was redelijk traditioneel. Zeg maar: verouderd." De uitvoeringsinstellingen (uvi’s) hadden ook nog eens de ICT uitbesteed, aanvankelijk aan interne bedrijven binnen de eigen holding (zoals ASZ van Gak en Relan ICT), waarbij de ‘aansturing heel dun’ was. Dat ASZ vervolgens aan PinkRoccade was verkocht en Relan ICT aan Ordina, had de regie er niet eenvoudiger op gemaakt, zegt Cloo: "Het wordt wel lastig om het samen te voegen. Systemen waren onderling enorm verknoopt. Als je ergens nieuwbouw pleegt, kan het oude systeem niet meteen uit, want het is nog voor allerlei andere applicaties nodig. Een WAO-systeem had honderdveertig koppelingen." Voor de formele start (januari 2002) van UWV, dat samen met Centra voor Werk en Inkomen (CWI) en gemeentelijke sociale diensten de SUWI- keten ging vormen, rekende het ministerie van SZW erop dat de uvi-fusie vier jaar zou kosten. Maar een nulmeting leverde meteen twijfels op of dat voor de ICT wel zou lukken. Cloo: "Het kon alleen als er niets bijkwam aan nieuwe taken of ingrijpende wetgeving. Continuïteit, de winkel open houden tijdens de verbouwing, stond voorop. Het was duidelijk dat de risico’s te groot waren." In de ‘Koersnota ICT’, waarin eind 2002 de strategische lijnen werden uitgezet, werd dan ook al van een langere termijn dan vier jaar uitgegaan. Deze nota wordt jaarlijks geactualiseerd. Muijres licht de koers toe: "De basis vormt een geïntegreerde infrastructuur. Daarbovenop moet voor de verknoopte systemen een open integratieoplossing komen. Dan moeten oude systemen worden uitgefaseerd. En denken we voorzichtig aan innovatie. We moeten toch een beetje aanwezig zijn op Internet." Eerste zorg was een stevige regie-organisatie in te richten. Cloo: "Een deel van het denkvermogen, van de expertise, was door alle uitbestedingen op afstand gekomen. We zijn er meteen in gaan investeren dat terug te krijgen door goede spelers uit de markt te halen, waarbij meewerkte dat het minder ging in de sector." Muijres’ Concern-ICT telt nu 300 mensen en legt zich toe op beleid, regie, architectuur, aansturing van leveranciers en begeleiding van het ICT-deel van projecten. ‘Stapsgewijs, nergens een big bang’ is het parool, want: ‘Continuïteit voor alles’. Voor de drie hoofdprocessen, ZiekteWet, WAO en WW (waarbij WAO integratiegericht ‘AG’ heet: ArbeidsGeschiktheid), hergebruikt UWV legacysystemen. Eind dit jaar zijn zes Ziektewetsystemen teruggebracht tot één, waarbij de keuze viel op het Sfb-systeem. Zes systemen van vijf uvi’s? Ja, want Cadans was zelf al fusieresultaat, van BVG en Detam, en bracht er twee in. Voor de WAO en de WW gaat het aantal doelsystemen eind dit jaar van zes naar drie: die van Sfb, Uszo en Gak. Meteen naar één was te risicovol. Met de noodzakelijke Europese aanbestedingen zijn honderden miljoen euro’s gemoeid. Bouw en beheer van de ‘Verwerkingsinfrastructuur’ (ook ‘hoofdrekencentrum’ genoemd, waarin de systemen worden ondergebracht) is gegund aan IBM, met Capgemini als onderaannemer. De geschatte waarde van de uitbesteding bedraagt bij de huidige applicatie portfolio 250 miljoen euro over zeven jaar. Het ‘uitzetten’ van elf systemen (vijf ZW, drie WAO en drie WW) betekent een forse aderlating voor leveranciers. "En leidt tot teleurstellingen in de markt. Als wij een WAO-systeem dat bij Ordina draait, uitfaseren, betekent dat een fikse omzetvermindering," erkent Cloo, die als financiële topman echter verheugd meldt: "Als je van vijf leveranciers terug kunt naar één, wordt het totaalvolume tientallen procenten lager. We besparen daar tientallen miljoenen op." Volgens Muijres is al ‘een halvering van het onderhoud’ bereikt. Wanneer er voor WAO en WW de vervolgstap naar één systeem komt weten Cloo en Muijres niet. Want er kwam wetgeving bij. En niet zo’n beetje ook. De continuïteit van de dienstverlening gaat voor alles: ‘Het is onbestaanbaar dat een maand geen uitkeringen betaald zouden worden’. Ook de invoering van nieuwe wetgeving heeft prioriteit en dat betekent dat de transformatie en de vernieuwing vooruit geschoven worden, zo kwam de Raad van Bestuur in september met de minister overeen. Dus voorlopig brengt UWV drie systemen voor zowel WAO als WW onder in het nieuwe rekencentrum, worden de webformulieren nog niet aan de back-office gekoppeld en wordt de digitalisering bescheidener opgepakt. En gebeurt de data-uitwisseling tussen UWV en CWI voorlopig nog steeds deels op papier. De grootste wets- en beleidswijzigingen die UWV voor de kiezen kreeg, zijn de invoering van de Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in sociale verzekeringswetten (Walvis), die het premieloon, fiscaal loon en dagloon terugbrengt tot één uniform loonbegrip, en de Samenwerking UWV-belastingdienst (SUB). SUB hevelt de premieheffing en -inning over naar de Belastingdienst, die ook al de loonheffing doet, waardoor één loket ontstaat; UWV richt zich op uitkeringsverstrekking en reïntegratie. Bij SUB waren de obstakels zeker niet alleen van technische of procesmatige aard, aldus Cloo. "We hebben pittige discussies moeten voeren met de Medezeggenschap die ons verweet uitverkoop te houden. Met SUB gaat 800 man over naar de Belastingdienst en daarnaast gaan nog eens bijna 2000 fte’s verloren. Dat is snijden in eigen vlees, maar het levert wel enorme maatschappelijke winst op: een forse verlaging van de administratieve lasten voor werkgevers." De Polisadministratie, die vastlegt van welke werkgevers en/of uitkeringsinstanties iemand inkomsten ontvangt, over welke periode, hoeveel en op grond van welk recht, is hierbij cruciaal. Bouw en beheer zijn Europees gegund aan Capgemini. Hiermee is ongeveer 14 miljoen euro gemoeid. Begin volgend jaar moet het werken (zoals bij de Belastingdienst een heffings- en inningssysteem). Cloo noemt het enkele malen ‘een risicovol project’. Dat had de Raad van Bestuur van UWV ook al aangegeven in de eerste halfjaarlijkse rapportage over de SUB-exercitie, die minister De Geus (SZW) en staatssecretaris Wijn (Financiën) 9 december naar de Tweede Kamer hebben gestuurd. De samenwerking tussen Concern-ICT en ontwikkelorganisatie was ‘niet altijd optimaal’ geweest. De ‘aansturing van de leveranciers’ evenmin. De Polisadministratie moet aansluiten op een nieuwe ‘bedrijfsarchitectuur’ en delen daarvan zijn wellicht niet tijdig klaar zo blijkt uit de voortgangsrapportage. Een ketentest, gepland voor maart, loopt vertraging op. Oude basisregistraties blijven tot 2009 parallel draaien, wat tot dubbele onderhouds- en beheerkosten leidt. In september al had de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) een ‘tijdige en verantwoorde invoering’ van Walvis betwijfeld. Planningen van UWV en Belastingdienst sloten niet aan en UWV stuurde onvoldoende op projectsamenhang. Deskundig personeel stapte op en externe inhuur biedt slechts kort soelaas; op langere termijn vloeit expertise weg. Voor onderhoud en beheer van de Polisadministratie ontbrak in de meerjarenbegroting een post. Van deze weinig florissante bloemlezing zijn Cloo en Muijres allerminst ondersteboven. Eerst de IWI-rapportage. "Wij doen permanent risicoanalyses die we ook communiceren naar IWI. IWI neemt die over in zijn rapport," beschrijft Cloo nog een vorm van verknoping: IWI baseert zijn inspectie op UWV-analyses, stuurt zijn bevindingen voor commentaar naar UWV en drukt het weerwoord in het eindrapport af, met weer een eigen nawoord. En verder zijn genoemde risico’s onderkend en door maatregelen gevolgd. Cloo: "We zijn zelf in september naar de minister gegaan. Het werd te risicovol en we moesten bijsturen. De planning is daarop aangepast. Vernieuwing is naar achteren geschoven. Niet geld, maar grenzen aan de veranderkracht van mensen en inhoudelijke risico’s zijn de bottleneck. Het is onverantwoord om tegelijkertijd nieuwe wetgeving in de back-office te implementeren en bijvoorbeeld een digitaliseringsproces op gang te brengen, of een nieuwe front-office op Internet aan diezelfde back-office te koppelen. Het ministerie zegt dat wij moeten aangeven wat haalbaar is. Het is twee jaar goed gegaan en dan denkt men dat het altijd goed gaat. Maar het gaat een keer mis. Je weet alleen niet wanneer. Je moet voortdurend monitoren en zonodig bijstellen. De minister accepteert dan ook dat de inverdieneffecten niet in vier, maar in vijf jaar gerealiseerd worden." Een maatregel was nodig om een klassieke valkuil te dichten: "Extra eisen voor de Polisadministratie zijn geschrapt. Gegevensafnemers vroegen: doe zus er nog bij, zorg dat zo kan. Maar het dreigde te groot en te complex te worden. We hebben alles teruggebracht tot wat 1 januari 2006 per se nodig is. Toeters en bellen zijn voor daarna." Dat oude basisregistraties drie jaar in de lucht blijven was voorzien. Muijres: "Veiligheid voor alles. Geleidelijk worden koppelingen afgebouwd." Cloo: "Tot en met de begrotingen was dat ingebakken." Onderhoud en beheer van de Polisadministratie stond inderdaad niet in de meerjarenbegroting omdat die ‘niet is meegegroeid terwijl we meer zijn gaan doen’. Daarover moet Cloo nog ‘in discussie’ met het departement. Maar de aandacht moet niet eenzijdig uitgaan naar geldtekort of budgetoverschrijding, vindt hij. Met wat de eerste drie jaar tot stand is gebracht, houdt hij op de ramingen in de begroting 2004 ‘zeker enkele tientallen miljoenen’ over. Het risico van gelijktijdig ontwikkelen van wetgeving en nieuwe systemen is een fenomeen dat bij de invoering van de GBA tussen 1985 en ’95 reeds menig onderzoeksbureau opdrachten heeft opgeleverd. Ook de Polisadministratie is gebouwd op basis van aannames, die uiteindelijk anders uitpakten. "Maar toen hebben we wel tegen SZW gezegd: Jullie moeten het financieel afdekken. Ja, dat wordt dan ook geaccepteerd. De discussies verlopen zeer zinvol. In elk bestuurlijk overleg komt de prioriteitstelling aan de orde. Dat is winst ten opzichte van een aantal jaren geleden. Het gaat bevredigender dan ik ooit heb durven hopen," aldus Cloo, die zegt zeker te zijn dat de Polisadministratie over elf maanden bedrijfszeker draait. "De eerste paar honderd UWV-medewerkers gaan deze zomer over naar de Belastingdienst." ‘Er zijn grenzen aan de veranderkracht van mensen’, zeggegen Pieter Cloo (links) en Math Muijres, die samen de directie van het UWV vormen. foto: de beeldredaktie/kick smeets