Development

Software-ontwikkeling

Regels staan 
flexibel contract niet in de weg

9 augustus 2013

De overheid heeft grote moeite haar IT-projecten beheersbaar te houden; de voorbeelden van uit de hand gelopen projecten zijn talloos. Om deze problemen te voorkomen is de tendens in de publieke sector nog steeds om IT-projecten te onderwerpen aan een steeds formeler regime. De Europese aanbestedingsprocedure, die verplicht is voor alle overheidsorganisaties bij aanbestedingen boven een be­paalde omvang, lijkt deze tendens te stimuleren. De uitwerking blijkt vaak averechts. Hoe strakker het contract aan het einde van de procedure, hoe minder ruimte om flexibel om te gaan met de inherente complexiteit van IT-projecten. Als gevolg draaien de meeste leveranciersrelaties uit op getouwtrek over contractuele afspraken, in plaats van het creëren van waardevolle resultaten. Adoptie van agile managementideeën, waarin bewust ruimte wordt gelaten om flexibel om te gaan met tussentijdse inzichten, kan aantoonbaar uitkomst bieden. De vraag die echter bij veel overheidsorganisaties rijst, is: ‘Hoe kan ik mijn IT-project flexibel inrichten als ik verplicht ben tot het volgen van de Europese aanbestedingsprocedure?’

Voor het realiseren van haar IT-projecten is de overheid voor een groot deel afhankelijk van het aanbesteden aan externe leveranciers, door middel van de Europese aanbestedingsprocedure. De bijbehorende wettelijke bepalingen zijn recentelijk aangepast en vastgelegd in de Aanbestedingswet 2012. Ten onrechte wordt gedacht dat deze aanbestedingsprocedure onvermijdelijk leidt tot een lijvig contract waarin de gewenste oplossing vooraf volledig en tot in groot detail is gespecificeerd. Dergelijke contracten zorgen voor gebrek aan flexibiliteit in de uiteindelijke opdracht, wat een groot risico vormt voor de beheersbaarheid. Keer op keer blijkt het namelijk niet mogelijk om vooraf de juiste eisen aan de oplossing te specificeren en de omstandigheden gelijk te houden gedurende de looptijd van het project. Het gevolg is dat wijzigingen op de specificaties en meerwerk nodig zijn, waarmee de basis is gelegd voor weer een project met forse kostenoverschrijdingen.

De flexibiliteit in aanbestede IT-projecten wordt echter niet bepaald door de aanbestedingsprocedure, maar door het contract dat hieruit voortvloeit. Ook een Europese aanbestedingsprocedure kan leiden tot een flexibel contract, mits in de aanbesteding op een andere manier aandacht wordt besteed aan scope, kwaliteit en prijs dan nu meestal het geval is.

In een flexibel contract wordt ruimte geboden om de oplossing in detail vorm te geven en aan te passen op basis van inzichten tijdens de realisatie. De aanbesteder beperkt zich dus tot het bepalen van de functionele scope van de opdracht op hoofdlijnen, net zoals de leverancier zich nog beperkt tot een technische oplossing op hoofdlijnen. De details van de opdracht en de daaruit volgende oplossing komen gaande de realisatie tot stand, in een gezamenlijke verkenning en interactie tussen opdrachtgever en leverancier. Daarnaast houdt een flexibele contractering rekening met een iteratieve aanpak van de opdracht. Dit betekent dat het contract de partijen niet vanaf het begin vastlegt op het eindresultaat, maar dat men zich eerst verbindt aan een tussenresultaat. Dit tussenresultaat, bijvoorbeeld op basis van een aantal iteraties, dient om vroegtijdig risico’s te ontdekken die de opdracht met zich meebrengt, de kwaliteit van de leverancier te ervaren en te ontdekken wat de meer gedetailleerde scope van het eventuele vervolg van de opdracht is. Door een iteratieve scope te contracteren, heeft de opdrachtgever in een vroeg stadium de mogelijkheid om de opdracht aan te passen, of van een vervolg af te zien indien de kwaliteit tegenvalt of de risico’s te groot blijken. Om wederzijds begrip te kweken voor de opzet van de opdracht en de verwachtingen bij eerste iteratie(s) kan in de Europese aanbestedingsprocedure gebruik worden gemaakt van een zogenoemde concurrentiegerichte dialoog. In deze dialoog kan de aanbesteder vooraf met potentiële leveranciers in gesprek treden, om misverstanden en onbegrip tijdens het aanbesteden te voorkomen.

Kwaliteitsnormen

Een contract dat in plaats van een gedetailleerde scope alleen een scope op hoofdlijnen vaststelt, heeft duidelijke kwaliteitsnormen nodig voor de te leveren producten en diensten. In de aanbesteding moet daarom aandacht worden besteed aan kwaliteitsaspecten in functionele en non-functionele zin. Functionele kwaliteitsaspecten waar normen voor moeten worden afgesproken zijn bijvoorbeeld beschikbaarheid en stabiliteit van de uiteindelijke oplossing. Ook zijn er normen voor de evaluatie van de kwaliteit van software, zoals de ISO/IEC 9126-standaard. De kwaliteit in een IT-project wordt daarnaast voor een groot deel bepaald door de non-functionele factoren, zoals de ervaring van de medewerkers van de leverancier. Daarom moeten ook over non-functionele aspecten kwaliteitsnormen worden afgesproken, zoals het opleidings- en ervaringsniveau van beschikbaar gestelde medewerkers, op te leveren non-functionele resultaten, zoals documentatie, en de toe te passen werkwijze. Voor zowel functionele als non-functionele kwaliteitsnormen geldt dat de aanbesteder deze moet bepalen en de leverancier zich hieraan moet conformeren. Een concurrentiegerichte dialoog kan de aanbesteder helpen om te komen tot reële en betekenisvolle kwaliteitsnormen, waaraan leveranciers bereid zijn zich te conformeren. Een flexibel contract legt de partijen niet vast op een gedetailleerde oplossing en dus moeten prijsafspraken op een andere manier worden gemaakt dan door middel van een vaste totaalprijs. Om de kosten ‘mee te laten ademen’ met de opdracht, zijn eenheidsprijzen een goede optie in flexibele aanbesteding van IT-projecten. Eenheden waarvoor prijzen kunnen worden overeengekomen zijn bijvoorbeeld manuren, geleverde software in functiepunten of prijs per vaste tijdsperiode. Iedere vorm van prijsafspraken biedt alleen houvast als die wordt gecombineerd met duidelijke afspraken over kwaliteit. Voor eenheidsprijzen is dat niet anders.

Geen beperking

De Europese aanbestedingsprocedure beperkt overheden dus niet in flexibele contractering van leveranciers voor agile ontwikkeling van IT, omdat het contract en niet de procedure de flexibiliteit bepaalt. Het vergt echter wel een andere benadering van de aanbestedingsprocedure dan tot nu toe gebruikelijk is.

Een flexibele contractering vraagt ook een andere houding van een opdrachtgever en leverancier in de onderlinge relatie. Om te zorgen dat de leverancier de juiste dingen doet, kan een opdrachtgever bijvoorbeeld niet alleen maar wijzen op het contract, maar is hij zelf verantwoordelijk voor het voortdurend leveren van de juiste input. In het contract ontbreken immers de details die de partijen nodig hebben om het projectresultaat te realiseren.

Daarnaast kan de leverancier zich niet verschuilen achter specificaties en meerwerkfacturen, hij kan alleen zorgen voor een winstgevende opdracht door actief samen te werken met de opdrachtgever en een waardevol resultaat neer te zetten.

Eenheidsprijzen

Goede afspraken over eenheidsprijzen moeten evenwichtig zijn, dat wil zeggen gunstig zijn voor zowel de aanbesteder als de leverancier. De aanbesteder wil zeker weten dat hij alleen betaalt voor waardevolle resultaten van hoge kwaliteit, en van de leverancier kan worden verwacht dat hij dit levert, mits hij winst kan maken met het contract. Twee voorbeelden van eenheidsprijsafspraken die voor een evenwichtige verdeling van de belangen zorgen tussen aanbesteder en leverancier:

  1. Variabele eenheidsprijzen
    Eenheidsprijzen kunnen variabel worden overeengekomen, om rekening te houden met toenemend risico voor de leverancier. Een voorbeeld is een verhoging van de prijs per functiepunt naarmate de totale omvang van de opdracht in functiepunten toeneemt, omdat met de totale grootte in functiepunten de complexiteit van de opdracht voor de leverancier toeneemt.
  2. Gecombineerde eenheidsprijzen
    Om risico’s te verdelen voor de aanbesteder en leverancier kan de eenheidsprijs gecombineerd worden opgebouwd op basis van verschillende eenheden. Een voorbeeld is om een basisprijs per uur af te spreken, in combinatie met een aanvulling per hoeveelheid opgeleverde functiepunten. Zo weet de leverancier zich enigszins beschermd voor eventuele omstandigheden die de productiviteit kunnen belemmeren, zonder dat de aanbesteder geheel het verband verliest tussen de betaalde prijs en geleverde waarde. Gecombineerde eenheidsprijzen kunnen ook (gedeeltelijk) variabel worden afgesproken.

Best Value Procurement

Een andere benadering voor aanbesteden die snel aan populariteit wint bij de Nederlandse overheid, is Best Value Procurement, naar het gedachtegoed van prof. dr. Dean Kashiwagi van de Arizona State University. Binnen de overheid is deze benadering ook bekend als de ‘Prestatie Inkoop Methode’, zij wordt al toegepast door het ministerie van Rijkswaterstaat en de Belastingdienst. Belangrijke kenmerken van Best Value Procurement is een grotere nadruk op kwaliteit van de leverancier. Potentiële leveranciers worden eerst onderzocht en geselecteerd op basis van onder meer expertise, ervaring, onderkende risico’s en kansen en prestaties uit het verleden. Bovendien is er sprake van een pre-award-fase. Het doel van deze fase is om de aanbieding van de beoogde leverancier wederzijds te verduidelijken, te verifiëren, detailleren en te plannen, om verrassingen tijdens de uitvoering te voorkomen en de verwachtingen gelijk te laten lopen. Het resultaat van de pre-award-fase wordt vastgelegd in een contract waarna pas de definitieve gunning plaatsvindt.

Enkele principes van Best Value Procurement zijn (zie: www.rws.nl):

  • Meer nadruk op kwaliteit ten opzichte van de prijs (prijs/kwaliteitweging is 30/70).
  • Vergroten van winst voor de leveranciers.
  • Verminderen van risico’s door gebruik expertise en transparantie.
  • Luisteren, begrijpen en stroomlijnen in plaats van management, controle en inspectie.
 
Lees het hele artikel
Je kunt dit artikel lezen nadat je bent ingelogd. Ben je nieuw bij AG Connect, registreer je dan gratis!

Registreren

  • Direct toegang tot AGConnect.nl
  • Dagelijks een AGConnect nieuwsbrief
  • 30 dagen onbeperkte toegang tot AGConnect.nl

Ben je abonnee, maar heb je nog geen account? Laat de klantenservice je terugbellen!