Management

Zakelijke software
snelweg bij nacht

Prestatie-inkoop doet het denken over IT-aanbesteding kantelen

Wat IT kan leren van weg- en waterbouw.

© Pixabay licence ArtTower
30 mei 2014

Als de samenwerking tussen opdrachtgever en leverancier ontspoort, wordt vaak gewezen naar de wijze van aanbesteding. Deze is te zeer gericht op prijsvergelijking en doet geen recht doen aan kwalitatieve verschillen in het aanbod. Prestatie-inkoop, een nieuwe aan­bestedingsmethodiek, zou het antwoord zijn. Maar hoe steekhoudend is dat antwoord?

Prestatie-inkoop of ‘best value procurement’ (BVP) is in, stelt Sicco Santema, managing partner bij het zich met prestatie-inkoop profilerende adviesbureau Scenter. De meeste ervaring met prestatie-inkoop blijkt te zijn opgedaan in de weg- en waterbouw. Maar volgens Santema pakt ook de IT-sector prestatie-inkoop nu snel op. Hij schat dat omstreeks veertig van de circa 350 prestatie-inkoopaanbestedingen die hij in Nederland signaleerde, betrekking hadden op IT. Brancheorganisatie Nederland ICT bevestigt Santema’s indruk. “In de ICT zijn de geesten er inmiddels rijp voor. Bij een bijeenkomst over prestatie-inkoop in december, waren vanuit overheid en markt meer dan 100 geïnteresseerden. De eerste projecten hebben positieve reacties opgeleverd”, stelt beleidsadviseur Dirk van Roode.

Voorstanders prijzen prestatie-inkoop aan als hét antwoord op de hardnekkige problemen die ervaren worden bij conventionele Request For Proposol-aanbesteding. Die problemen vallen ruwweg onder te brengen in twee rubrieken:

  • Een aanzienlijke kans op inhoudelijke missers of andere gebreken als gevolg van een te eenzijdige focus op kostprijs (zoals het geval lijkt te zijn geweest bij de aanbesteding voor de Fyra-treinen door de NS).
  • Vroegtijdige vastlegging van wat de oplossing moet worden (het programma van eisen), waardoor mogelijke alternatieven à priori buiten de scope belanden en reageren op nieuwe inzichten of veranderende omstandigheden contractueel lastig wordt (een angel die in veel IT-projecten van de overheid steekt).

Die problemen worden bij traditionele aanbesteding nog eens versterkt door een pervers mechanisme dat erop neerkomt dat leveranciers enerzijds worden gestraft voor eventueel welwillend signaleren van tekortkomingen in het programma van eisen. Klanten houden niet van eigengereide leveranciers en de leverancier maakt zichzelf duur door op voorhand extra kostenposten te introduceren. Anderzijds worden zij beloond voor zwijgen over gesignaleerde tekortkomingen in het programma van eisen. Dit resulteert in meerwerk, waarvoor altijd een mooie prijs kan worden berekend omdat de opdrachtgever effectief in een lock-in zit.

Prestatie-inkoop ondervangt deze perverse mechanisme door de leveranciersselectie niet te richten op prijs maar op bewijsbaarheid van de effectiviteit van de geboden oplossing. Op een dieper niveau is er nog een subtieler kwaliteitsmechanisme ingebouwd. Bij prestatie-inkoop belandt veel meer verantwoordelijkheid op het bord van de leverancier. Dat zit’ m voor een belangrijk deel in het feit dat de leverancier niet wordt gevraagd een bepaalde technologie of dienst te leveren, maar een oplossing voor een probleem. Daardoor is de leverancier zowel juridisch als menselijk gezien gecommitteerd aan een oplossing die ‘fit for purpose’ is.

Neem bijvoorbeeld het Havenbedrijf Rotterdam. Daar besteedde hoofd inkoop Erwin Piet de kantoor-IT voor 1200 werkplekken uit op basis van prestatie-inkoop. “Het mooie van prestatie-inkoop is dat de leverancier zelf moet omschrijven welke prestatie hij gaat leveren. Als je – zoals bij een klassieke RFP-aanbesteding gebruikelijk is – als opdrachtgever gaat zitten uitschrijven wat er nodig is en hoe het gebeuren moet, dan zie je soms dat je leverancier later tijdens de uitvoering er omheen gaat praten, zo van: ‘ja, dat was een beetje raar geformuleerd, zo kan dat eigenlijk niet, dus we hebben dat geïnterpreteerd als...’, en dan volgt er iets waar je als opdrachtgever niets aan hebt. Als hij de opdracht zelf formuleerde, dan werkt zo’n smoesje niet. Zakelijk niet, maar ook qua gevoel niet; omdat het echt zijn ding is zal hij ook veel meer de verantwoordelijkheid voelen om het waar te maken. Dat kan zelfs zo ver gaan dat een leverancier, juist nu de te bieden oplossing niet in steen gebeiteld is, met een slimmere oplossing op de proppen komt dan zijn opdrachtgever voor mogelijk hield.”

 

De helft goedkoper

Behalve dat prestatie-inkoopenkele hardnekkige aanbestedingsperikelen fundamenteel adresseert, claimen voorstanders van het concept nog een aantal praktische voordelen. Zo zou prestatie-inkoop minder voorbereiding vergen en daardoor sneller en goedkoper zijn. Er hoeft bijvoorbeeld geen gedetailleerd programma van eisen te worden opgesteld. Arno Hiemcke van het in IT-governance gespecialiseerde adviesbureau Quint Wellington Redwood schat dat prestatie-inkoop daarmee gemakkelijk de helft voordeliger uitpakt dan een klassieke RFP-aanbesteding. Daarmee komt een formele aanbesteding opeens binnen het bereik van een veel grotere kring van middelgrote opdrachtgevers, die RFP-aanbesteding al gauw als te duur of te tijdrovend zien.

Verder zou prestatie-inkoop leiden tot effectievere en duurzamere samenwerking, doordat partijen in de loop van het aanbestedingsproces een bredere visie op elkaars mogelijkheden en beperkingen ontwikkelen. Maar of dit in de praktijk ook feitelijk zo uitpakt, zal waarschijnlijk vooral afhangen van de mate waarin beide partijen hun samenwerking gedurende de realisatiefase weten voort te zetten in de geest van prestatie-inkoop. En dat is volgens Hiemcke allerminst eenvoudig. “Zie prestatie-inkoop als een verdergaande stap naar de emancipatie van de leverancier. Waar leveranciersmanagement en sourcingregie er de afgelopen jaren al enigszins aan gewend zijn geraakt om zich niet directief maar faciliterend met de hoe-vraag te bemoeien, zullen ze er onder een BVP-regime aan moeten wennen dat dat in nog veel sterkere mate geldt. Een ‘old school’ regiestaf, die in een grote organisatie soms ver af kan staan van afdeling die de aanbesteding deed en gewend is leveranciers op inhoud te sturen, kan bij prestatie-inkoop voor de nodig problemen zorgen.”

 

Andere verdeling verantwoordelijkheden

Pleitbezorgers van prestatie-inkoop betogen dan ook dat deze aanpak niet bij de gunning ophoudt. Maar is dat niet een beetje het verhaal van een vinger geven en de hele hand genomen zien? Eerst verklaarden leveranciers dat projecten faalden doordat de opdrachten niet adequaat waren geformuleerd en nu ze de opdracht zelf hebben mogen opstellen, willen ze die gaande de uitvoering nog weer bijstellen. Ruud Leether, tot voor kort bedrijfsjurist bij ministerie van Veiligheid en Justitie, vindt het maar niets. “Kennelijk heeft de voortdurende noodzaak van nadere afstemming weinig te maken met de invloed die de markt al dan niet krijgt op de wijze waarop de opdracht wordt aanbesteed. Bovendien doet iedere zichzelf respecterende opdrachtgever inmiddels aan enige vorm van contractmanagement. Niets nieuws onder de zon dus. Professionele contractuitvoering is en blijft een kwestie van elkaar scherp houden, durven aanspreken en waar nodig afrekenen en dat allemaal vanuit het gezamenlijke belang tot een zorgvuldige uitvoering van de verstrekte opdracht te komen. Prestatie-inkoop voegt daar weinig anders aan toe dan een – discutabele – andere verdeling van verantwoordelijkheden.”

 

Meer ­wisselwerking

Jan Willem Middelburg van leverancier Pink Elphant, dat regelmatig levert op basis van prestie-inkoopcontracten, heeft een andere analyse. Hij benadrukt dat meer handelingsvrijheid in het vormgeven van de oplossing logischerwijze ook meer wisselwerking met de opdrachtgever vereist. “Wat het doel betreft, moet afstemming vooraf voldoende zijn. Als je daar naderhand in gaat bijstellen dan ondergraaf je het hele model en wordt ook de rechtmatigheid kwestieus. Maar om naderhand niet je oplossing bij te stellen als daar inhoudelijke wel aanleiding voor is, dat zou ronduit onverstandig zijn, dan geef je dus eigenlijk geen gevolg aan voortschrijdend inzicht of aan veranderingen in de context. Daar komt nog bij dat het – vooral bij ICT – bijna nooit mogelijk is je oplossing vooraf tot in de details te specificeren, want dan heb je ‘m eigenlijk ook al bijna gerealiseerd. De gunning is dus meer een overeenstemming over hoe je de oplossing wilt gaan vormgeven; in een partnership tussen opdrachtgever en leverancier.”

Vanuit opdrachtgeversperspectief komt Piet, van Havenbedrijf Rotterdam, met een ongeveer gelijkluidende analyse. “De grote verdienste van prestatie-inkoop is dat je effectiever gebruik kunt maken van de kennis van je leveranciers, dat je zelf niet voor die leverancier gaat zitten bedenken wat hij zal moeten doen en met welke technische middelen. Als ik een auto koopt dan ga ik ook niet vooraf een lijstje maken van wat voor onderdelen en materialen ik er in verwerkt wil hebben. Dat vergt veel te veel studie en brengt alleen het gevaar met zich mee dat je dingen over het hoofd ziet of verkeerd combineert. Bij RFP-aanbestedingen zit je steeds weer voor het dilemma ‘zal ik het oude pakket van eisen hergebruiken en riskeren dat ik iets bestel wat eigenlijk niet meer van deze tijd is?’ of ‘moet ik tijd investeren en me de kennis eigen maken die nodig is om de leverancier voor te schrijven wat en hoe hij moet leveren om van deze tijd te zijn?’ Bij prestatie-inkoop los je dat dilemma op door gebruik te maken van de kennis die al aanwezig is bij de leverancier; maar dat is natuurlijk alleen zinvol als je die lijn doortrekt naar de uitvoering. Dat vertrekpunt kun je niet combineren met een ‘oude stijl’ contractmanagement: ‘ik ben de de klant en dus heb ik gelijk’. Prestatie-inkoop vergt een andere cultuur in je organisatie. Om die reden zal ik prestatie-inkoop ook niet meteen op alle onderdelen van onze organisatie kunnen toepassen. ICT is, als hoog ontwikkeld en kennisintensief domein, volgens mij bij uitstek geschikt om de voordelen van prestatie-inkoop tot uitdrukking te laten komen, vandaar dat we het daar ook als eerste oppakken.”

Ook brancheorganisatie Nederland ICT benadrukt het eminente belang van een flexibele samenwerking in de uitvoering en de toegevoegde waarde die prestatie-inkoop op dat punt kan hebben. Beleidsadviseur Dirk van Roode: “Tussentijdse aanpassing van wet- en regelgeving kan leiden tot aanpassing van het functioneel ontwerp. Dan is het van groot belang dat een opdrachtnemer daartoe in staat is. Die kwaliteiten komen in interviews eerder boven dan in geval van een geheel schriftelijke procedure. Bij ‘what if’-vragen bieden interviews veel meer mogelijkheid om de kwaliteit van betrokken medewerkers te toetsen dan kan bij een schriftelijke aanbestedingsprocedure.”

 

Allerminst eenvoudiger

Het naar de leverancier schuiven van verantwoordelijkheid betekent overigens niet dat leveranciersmanagement bij de opdrachtgever er opeens veel makkelijker op wordt. In tegendeel: adequaat omschrijven wat je wilt, is traditioneel een van de lastigste aspecten van opdrachtgeverschap. En prestatie-inkoop maakt dat facet allerminst eenvoudiger. Consultant Arno Hiemcke durft de stelling wel aan dat de meeste ontsporingen in IT-outsourcingsrelaties ook zonder prestatie-inkoop op z’n minst deels zijn te herleiden tot mankementen in de vaststelling van de scope van de opdracht. Hij voorziet dat het trefzeker aangeven van die scope bij prestatie-inkoop nog weer een tikje lastiger wordt. “Voor zover bedrijven deze uitdaging inmiddels onder de knie hebben, zal het meestal functionele specificaties betreffen. Doorpakken naar prestatie-inkoop betekent dan een nieuwe uitdaging; namelijk die van het ‘voorbij de functionele specificatie’ omschrijven wat het operationele doel is waaraan de gezochte, maar niet gespecificeerde IT-oplossing een bijdrage dient te leveren.” En nieuwe uitdagingen betekenen nieuwe mogelijkheden om de mist in te gaan.

Hiemcke acht de kans ook reëel dat een prestatie-inkopende partij eigenlijk wel al een oplossing in z’n hoofd heeft; “en dan is de frustratie groot als een geselecteerde leverancier toch een heel andere oplossing aandraagt.” Het onderliggende probleem in zo’n geval is volgens Hiemcke, dat aanbestedende partijen het doorgaans moeilijk vinden hun impliciete wensen te vertalen naar expliciete functionele specificaties, “een probleem dat lastiger wordt naar mate men de scope op een hoger abstractieniveau wenst vast te leggen.”

Een ander mogelijk nadeel van prestatie-inkoop zou kunnen zijn dat het zich moeizaam verhoudt tot technische vernieuwing. Door de nadruk op bewezen prestaties, neigt prestatie-inkoop tot het buitensluiten van jonge partijen die hun potentieel nog niet ten volle hebben kunnen realiseren. Prestatie-inkoop-pleitbezorger Santema bestrijdt die analyse overigens. “Als een bepaalde organisatie, om wat voor reden dan ook, een unieke vernieuwende oplossing wil, dan kan zo’n organisatie dat in de omschrijving van z’n doel meenemen. Leveranciers die daar op in willen schrijven, zullen dan moeten aantonen dat ze in het betreffende domein in het verleden succesvol zijn geweest met het ontwikkelen en implementeren van unieke vernieuwde oplossingen. Of het verstandig is om een unieke oplossing als expliciet doel te hebben, daarover kun je natuurlijk nog wel van mening verschillen. Kijk naar de banken met hun legacy-systemen of het UWV met zijn ontsporende IT-projecten: allemaal unieke systemen, waarvan je je kunt afvragen in hoeverre ze bijdragen aan de kerndoelen van de organisatie die zich de eigenaar mag noemen. Maar goed, dat dus even los van de vraag of je met prestatie-inkoop ook op innovatieve technologie zou kunnen uitkomen; want voor wie dat werkelijk nodig heeft, kan dat.”

Voor dit artikel werd gesproken met:

Anneke van Abeelen, van InZicht, Best Value Experts

Arno Hiemcke, van adviesbureau Quint Wellington Redwood

Bram Lamens en Ruud Leether van het Ministerie ministerie van Veiligheid en Justitie

Jan Willem Middelburg, van Pink Elephant

Erwin Piet, van het Havenbedrijf Rotterdam

Patrick Pirson, van het adviesbureau M&I/Argitek

Dirk van Roode, van Nederland ICT

Sicco Santema, van adviesbureau Scenter

Niels Verlaan, van Fujitsu Services

Meer over prestatie-inkoop:

3 belangrijke aandachtspunten bij de Best Value aanpak, download: yumpu.com

Prestatieinkoop, Met best value naar succesvolle projecten, Jeroen van de Rijt en Sicco Santema, ISBN 9789077951187

Prestatieverkoop, Klanten winnen met best value, Daniëla ­Verheul & Micaela Rydell, ISBN 9789077951194

Hoe gaat prestatie-­inkoop in z’n werk?

De crux van prestatie-inkoop is dat de opdrachtgever niet bestelt wat hij denkt dat hij nodig heeft, maar in plaats daarvan een oplossing vraagt voor het realiseren van een gespecificeerd doel. In die zin is prestatie-inkoop een volgende stap in een zich al langer aftekenende trend.

Van hoe naar wat naar waartoe

“Door de decennia heen is er in aanbesteding een neiging om de leveranciers op een steeds abstracter niveau uit te vragen”, zegt Arno Hiemcke van Quint Wellington Redwood. “Waar de scope in de jaren negentig bijna altijd technisch was gespecificeerd (de leverancier krijgt te horen HOE hij de gevraagde dienst of technologie dient te leveren), bevat een hedendaags programma van eisen voornamelijk functionele specificaties. Dat houdt in dat de opdrachtgever aangeeft WAT hij nodig denkt te hebben. De vraag HOE dat gerealiseerd wordt, wordt overgelaten aan de (diensten-)leverancier. Bij prestatie-inkoop zou je kunnen stellen dat de stap wordt gemaakt naar een overtreffende trap van functioneel specificeren; waarbij de opdrachtgever ook de keuze van WAT hij nodig heeft aan de leverancier overlaat en zich bepaalt tot het WAARTOE een oplossing wordt gezocht.”

De door de leverancier geboden oplossing wordt als ‘black box’ behandeld. “Hoe de oplossing in elkaar steekt is de zaak van de leverancier, niet van de opdrachtgever. Die wil juist ontzorgd worden en zich niet bezighouden met de techniek”, vat Sicco Santema van Scenter puntig samen.

Aantoonbare effectiviteit de toetssteen

De gedachte is dat op zo’n strikt functionele uitvraag diverse partijen reageren met voorstellen door de opdrachtgever slechts worden beoordeeld op de aantoonbaarheid van hun effectiviteit. In eerste instantie wordt gekeken of er een deal is te maken met de aanbieder die op dat punt het hardste bewijst aanlevert (in de praktijk betekent dat veelal de meeste en beste referenties). Als leverancier en opdrachtgever op deze manier tot een deal komen, dan wordt die bekrachtigd met een door de leverancier(!) op te stellen overeenkomst. Mocht dat niet lukken (wat slechts zelden schijnt voor te komen; circa 2 procent van de gevallen), dan wordt verder gesproken met de leverancier die in de ‘schoonheidswedstrijd’ (strikt genomen, rangordening naar bewijskracht) als tweede uit de bus kwam.

Risico voor de opdrachtgever

Prestatie-inkoop neemt nog meer afstand van klassieke RFP-aanbesteding door een eigenzinnige omgang met het projectrisico. Bij prestatie-inkoop is de leverancier verantwoordelijk is voor het managen van de risico’s tijdens de uitvoering, maar het risico als zodanig – behoudens uiteraard evidente fouten of nalatigheden van de leverancier – wordt door de opdrachtgever gedragen.

Volgens Hiemcke is die opmerkelijke verdeling minder paradoxaal dan ze lijkt: “De leverancier is qua expertise en overzicht het beste gepositioneerd om risico’s te onderkennen en te ondervangen, dus is het vanuit de opdrachtgever een goede optie om die taak ook daar te beleggen. Maar dat de opdrachtgever het managen van de risico uitbesteedt, impliceert niet dat hij ook het risico als zodanig afwentelt. Het is en blijft zijn risico. De leverancier heeft de verantwoordelijkheid om het te signaleren en minimaliseren, maar uiteindelijk moeten ze het samen oplossen. Het plezierige van deze constructie is ook dat de opdrachtgever wel gedwongen is om te reageren op problemen waarover de leverancier aan de bel trekt, en dat als er onverhoopt schade is, je niet verzeild raakt in oeverloze discussies over de omvang daarvan. Een ander voordeel van het bij de opdrachtgever neerleggen van het risico, is dat de leverancier niet in de verleiding komt om risico’s onder onder het tapijt te vegen.”

 
Lees het hele artikel
Je kunt dit artikel lezen nadat je bent ingelogd. Ben je nieuw bij AG Connect, registreer je dan gratis!

Registreren

  • Direct toegang tot AGConnect.nl
  • Dagelijks een AGConnect nieuwsbrief
  • 30 dagen onbeperkte toegang tot AGConnect.nl

Ben je abonnee, maar heb je nog geen account? Laat de klantenservice je terugbellen!