Plan elektronische overheid dreigt faliekant te mislukken

12 februari 2010

Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen spraken eind 2008 af een gezamenlijke basisinfrastructuur voor de e-overheid te realiseren. Reviewers onderwierpen dit programma in december aan een ‘gateway review’, een uit Groot-Brittannië geïmporteerde ‘peer to peer’-methode om projecten door te lichten en op de rails te houden. Met Hans Blokpoel, CIO Immigratie- en Naturalisatiedienst, Jos Maessen, directeur Bestuurs- en Managementondersteuning van de gemeente Amsterdam, en Carolien Schönfeld, projectadviseur OCW, geeft Docters van Leeuwen het NUP de codekleur rood: snel ingrijpen, anders gaat het faliekant mis. Volgens de laatste interne rapportage lijkt maar 59 procent van de NUP-doelstellingen haalbaar. Van 12 procent wordt verwacht dat ze niet gehaald worden en van 22 procent is het onzeker. Over 7 procent heeft de rapportage geen gegevens.

 ICTU draagt onvoldoende bij

Sinds het aantreden van een nieuwe directeur in april 2007 tracht ICTU door slim bundelen van activiteiten het aantal programma’s, toen opgelopen tot ruim veertig, te verkleinen en hun samenhang te vergroten. Van het resultaat is het reviewteam niet ondersteboven. “De monopoliepositie en de ophanging van het ICTU, zowel als de interne aansturing, alsmede het gebrek aan samenhang van de verschillende programma’s binnen het ICTU (deels veroorzaakt door het grote aantal niet-georganiseerde opdrachtgevers namens de verschillende departementen) zorgen ervoor dat het ICTU suboptimaal opereert en niet voldoende bijdraagt aan het resultaat van het NUP.”

Daarbij leidt het grote aantal externen (in 2008 58 procent) tot hogere kosten. “Wij vinden het tijd dat het monopolie van het ICTU wordt verbroken.”

De reviewers bepleiten een overheidsorganisatie voor ICT, ‘nadrukkelijk kleiner dan ICTU nu’, die niet zelf bouwt, maar vanuit een gemeenschappelijke architectuur regisseert en voor opdrachten de markt aanstuurt. “Op die manier kun je voorkomen dat de overheid afhankelijk is van de markt. Voor zo’n organisatie is het bewaken van kwaliteit en efficiency van groot belang, zij moet sterk op delivery gericht zijn, anders verliest zij geloofwaardigheid. Op regelmatige basis moeten vergelijkingen tussen de prestaties en tarieven van deze club en die van de markt gemaakt worden.”

ICTU wilde slechts reageren ‘in afstemming ‘ met BZK, maar slaagde er niet in tijdig met een antwoord te komen.

Het reviewteam wijst op basis van interviews met betrokkenen op een reeks manco’s. Daarbij zijn zeer fundamentele, zoals dat iedereen over overheidsdienstverlening praat, maar onhelder is wat het exact is. Discussie daarover is nooit gevoerd; iedereen heeft een eigen beeld. Intussen leidt implementatie van nieuwe dienstverleningsconcepten en bijbehorende basisregistraties ertoe dat de hele organisatie en veel processen op de schop moeten. Gemeenten lukt dat niet zonder ondersteuning. Het nieuwe Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) wil die wel bieden, maar de vraag is of er genoeg capaciteit is voor deze ‘enorme onderneming’. Kwaliteit en imago van het openbaar bestuur zijn in het geding. De schade die dreigt, is ‘onacceptabel groot’. Het reviewteam ziet bij KING enthousiasme, ‘maar niet direct een opvulling van deze schreeuwende behoefte aan ondersteuning’. Daarvoor zijn ‘honderden mensjaar’ nodig. Anders zullen de doelen ‘zeker niet binnen tien jaar gerealiseerd zijn’.

De organisatie van opdrachtgeverschap en -nemerschap laat veel te wensen over. Het NUP is, stellen de rapporteurs, ‘een niet-samenhangend en aanbodgedreven pakket van ICT-producten’. Het schort aan inbreng van gemeenten. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) moet steviger inzetten op standaardisatie. BZK als coördinerend ministerie krijgt soortgelijke kritiek. Het grote aantal betrokken organisaties maakt het organiseren van tempo, doorzettingsmacht en besluitkracht lastig. De rol van BZK moet ‘revolutionair veranderen’. Het moet namens het Rijk kunnen spreken, wat alleen kan als het onderwerp regelmatig in de ministerraad komt. BZK en VNG moeten een ‘As van het Goede’ vormen, alternatief voor ‘wederzijdse gijzeling in machteloosheid’, zoals de titel van het stuk aangeeft. Zo’n ‘as’ vergroot onderling vertrouwen en verstevigt de basis voor het NUP. Nu al van verplicht gebruik van resultaten spreken, doet dat niet. Dat noemen de reviewers ‘een paar stations te ver, zolang het station van de gegarandeerde beschikbaarheid van kwalitatief hoogwaardige, duurzame, bruikbare voorzieningen nog niet in zicht is’.

Over ICTU kraken de reviewers harde noten. Meer fiducie hebben ze in het ‘meest gerede partij-model’, waarbij een deelnemer iets uitvoert waarvoor die het best is toegerust. Zo maakte de RDW een berichtenbox voor MijnOverheid.nl. Ook gemeenten moeten iets ontwikkelen. Maar het aantal van negentien NUP-bouwstenen (naast zes voorbeeldprojecten en vier andere onderdelen) is volgens betrokkenen ‘te groot of zelfs veel te groot’. De meningen over de implementatie variëren volgens Docters van Leeuwen ‘van somber tot ronduit defaitistisch’.

De conclusies van de gateway review van het Nationaal Uit-voeringsprogramma komen voor velen in het veld niet onverwacht. Toch plaatsen betrokkenen kanttekeningen.

De constatering dat de overheid geen eensluidende visie heeft op dienstverlening, is volgens directeur Dienstverlening, Regeldruk en Informatiebeleid van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties Arno Thijssen niet onterecht. “Er is nog onvoldoende geïnvesteerd in een gezamenlijk gedragen opvatting.” Voorwaarde voor NUP-succes noemt hij het niet, maar “het helpt wel”. Eind maart komt een voorstel van de VNG in de bestuurlijke regiegroep die het NUP samen met een ambtelijke pendant aanstuurt.

Thijssen vindt niet dat de complexiteit is onderschat. Ontwikkeling en bouw liggen ‘redelijk op schema’. Vooral daarover zijn in het NUP afspraken gemaakt. “Nu is het tijd ook afspraken te gaan maken over implementatie.” Dat daarvoor veel aandacht is, ‘blijkt uit de vele vragen die hierover van gemeenten komen’. Die maken ook duidelijk ‘dat het geen eenvoudige opgave is’. Gemeenten zijn daarvoor ‘nog niet’ voldoende toegerust. Thijssen verwacht dat eind maart bekend wordt welke ondersteuning gemeenten krijgen. Hij vindt de aansturing, met BZK als coördinerend ministerie, tot nu toe effectief. Echter: “BZK, VNG en Manifestgroep zullen nog nauwer optrekken. Er is daarnaast nog onvoldoende gebruikgemaakt van de escalatiemogelijkheid, waardoor uiteindelijk via de Ministeriële Stuurgroep Regeldruk zaken aan de minister-president voorgelegd kunnen worden.” Hij wil ‘beter gebruik maken van de escalatielijn’.

Vorige week zei Nico Schoof, voorzitter van de ambtelijke regiegroep en (‘linking pin’) lid van de ambtelijke regiegroep op de site e-overheid.nl: “We hebben steeds gesteld dat je een enorm complex probleem nooit in twee jaar kunt oplossen. En wat niet af is, gaat gewoon mee in een vervolgproject, zeg NUP 2.0.” Thijssen: “Het is nu nog niet zeker dat er een NUP 2 komt. We staan aan het begin van deze discussie en kunnen nog niet aangeven of en zo ja welke bestuurlijke afspraken hierover moeten worden gemaakt.”

Op genoemde site reageren ambtenaren op de reviewuitkomsten, maar het stuk zelf is niet openbaar gemaakt. Volgens Thijssen worden de aanbevelingen na bespreking in de regiegroep eind maart publiek. Hij antwoordt dit na op een eerdere vraag te hebben tegengesproken dat een review van de GBA-modernisering openbaar was gemaakt, terwijl deze wel degelijk naar de Tweede Kamer was gestuurd. In tweede instantie: “Of bij de aanbevelingen de gateway zelf als openbare bijlage gevoegd wordt, is nog niet duidelijk.”

Diverse bronnen (die vanwege het vertrouwelijke karakter, dat de gateway review zijn kracht moet geven, slechts off the record willen spreken) stellen dat wat Docters van Leeuwen opgeschreven heeft, bij betrokkenen goeddeels bekend was. Maar de stevige toon is hard aangekomen.

Ralph Pans, directievoorzitter van de VNG, laat wel optekenen dat hij het winst vindt dat door het NUP niet steeds nieuwe projecten op gemeenten afkomen (‘al proberen partijen het wel’) en dat, zij het na veel moeite, over de financiering van e-overheidsvoorzieningen een akkoord is bereikt. Implementatie blijft lastig: “Daarvoor moeten 431 gemeentebegrotingen ruimte maken, verbindingen met andere projecten worden gelegd, deskundigen gevonden. Dat blijft weerbarstig. Er is veel te verbeteren, ook zonder gateway.”

Dat de VNG er als gemeentelijk exponent te weinig aan trekt, bestrijdt Pans. “Ik herken de verschuiving van een sterk BZK-gedreven aanpak naar het meer in beeld komen van gemeenten. Wij hebben zelf het scherpst een NUP bepleit. Nu zie je een ontwikkeling naar meer gezamenlijkheid. Daarom hebben we KING opgericht. Onze commissie-Jorritsma heeft dienstverlening op de agenda gezet. Men kan ons niet verwijten dat we niet proactief zijn. Wel is het zo dat we nu zo ver zijn, dat lokale autonomie in dit domein minder speelt en gemeenten aanvaarden dat de VNG de lead neemt.”

 
Lees het hele artikel
Je kunt dit artikel lezen nadat je bent ingelogd. Ben je nieuw bij AG Connect, registreer je dan gratis!

Registreren

  • Direct toegang tot AGConnect.nl
  • Dagelijks een AGConnect nieuwsbrief
  • 30 dagen onbeperkte toegang tot AGConnect.nl

Ben je abonnee, maar heb je nog geen account? Neem contact met ons op!