Meer grip op megaprojecten overheid

7 september 2012

Het door CDA en SP aangevraagde parlementair onderzoek zit inmiddels al bijna een jaar in de pijplijn. Maar als, in de nasleep van de verkiezingen, de nieuwe vaste Kamercommissie voor IT klaar is om mee te denken, kan de onderzoeksopzet definitief worden vastgesteld. Bij wijze van handreiking naar de nieuwe ploeg volksvertegenwoordigers vroeg AutomatiseringGids alvast een vijftal door de wol geverfde insiders wat de overheid zou kunnen doen om meer grip te krijgen op z’n IT-projecten. We vroegen hen te focussen op drie handicaps die min of meer specifiek zijn voor de overheidscontext en dus maatregelen behoeven die mogelijk niet tot het standaardrepertoire van de IT-advieswereld behoren.

Zin en onzin scheiden

Natuurlijk zijn de hier bij de kop genomen problemen bij overheids-IT niet de enige handicaps waarmee overheidsdiensten moet zien te wheelen en dealen. In het kader van voorgenomen parlementaire onderzoek zullen tegen die tijd ongetwijfeld nog deskundigen aan het woord komen met heel andere analyses en oplossingen. Ze zullen wellicht betogen dat de IT’ers bij de overheid onbekwaam zijn, dat de IT-bedrijven de projecten opzettelijk laten ontsporen of dat IT bij de overheid helemaal niet vaker misgaat dan elders, maar dat het alleen maar meer bekend wordt. Aan de parlementariërs de uitdaging zin en onzin te scheiden, maar dat is – als het goed is – hun kerncompetentie.

1. 'One of  kind'-systemen

De overheid houdt zich bezig met taken die anderen niet op zich kunnen, willen of mogen nemen. De primaire processen van de overheid zijn daardoor ipso facto uniek en vereisen dus in de regel ook unieke IT-oplossingen. Bij de realisatie daarvan kan niet of nauwelijks worden teruggegrepen op voorbeelden, laat staan op best practices. Elke IT-projectgroep zal, zeker wat betreft ontwerp, zelf het wiel moeten uitvinden. Dat maakt overheids-IT wat de primaire processen betreft kostbaar en riskant.

Een specifieke vorm waarbij kennisdeling en toetsing hand in hand kunnen gaan, is risicoanalyse door ervaren vakgenoten. Doel daarbij is niet zozeer het geven van rood of groen licht, maar veeleer het identificeren van zwakke plekken in het ontwerp of de projectinrichting en het genereren van voorstellen voor verbetering. Een paar jaar geleden werden daarvoor zogeheten Gateway reviews verplicht gesteld voor projecten met een omvang van meer dan vijf miljoen euro.

Advies: Stel risicomanagement ook voor kleinere projecten verplicht

Eli de Vries, informatiestrateeg bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, wil risicomanagement ook voor kleinere projecten verplicht stellen: “Voor software engineering bureaus bestaat al decennia lang het Capability Maturity Model. Naar analogie daarvan is tegenwoordig ook een Governance Maturity Model. Dit model geeft – in termen van vijf volwassenheidsniveaus – inzicht in sterktes en zwaktes op gebieden als autorisatiebeheer, second opinion, business case, projectplanning en risicomanagement als instrumenten voor beheersing op ieder van de onderkende vijf volwassenheidsniveaus.”

Advies: Ontwikkel samen met andere landen

Risicomanagement biedt slechts een tegenwicht voor de complicaties die volgen uit het gebrek aan schaal. Een suggestie om het gebrek aan schaal als zodanig aan te pakken komt van Sjaak Brinkkemper, hoogleraar Softwareproductie aan de Universiteit Utrecht: overheids-IT samen met andere landen aanpakken. “Per land bezien zijn overheidssystemen vrijwel allemaal uniek. Dus nationaal denkt men altijd aan maatwerk. Internationaal denkend zijn er – net zoals er binnen bedrijven standaardpakketten voor ERP, CRM en POS zijn – ook standaardoplossingen voor specifieke overheidsfuncties te bedenken. In bijvoorbeeld Europees- of OESO-verband zijn specificaties op te stellen voor generieke systemen net zoals de ERP-leveranciers dit hebben met APICS. Deze specificaties openen dan een markt voor softwareleveranciers die voor eigen rekening en risico standaardoplossingen kunnen gaan ontwikkelen en als SaaS internationaal aanbieden.”

Nationale verschillen in regels en processen hoeven volgens Brinkkemper zeker geen beletsel te zijn voor gezamenlijk automatiseren: “Dergelijke verschillen zie je ook in bedrijfsprocessen. Pakketleveranciers als SAP en Oracle lossen dat op door ze te faciliteren via keuze­opties, die naar wens bij de uitvoering van software te zijn in te stellen.” Dergelijke parametrisering heeft als bijkomend voordeel dat het een zekere toekomstvastheid inbouwt. Een denkbare harmonisatie van processen, bijvoorbeeld, zal zonder nieuw programmeerwerk kunnen worden doorgevoerd.

Advies: Zoek op internationaal niveau schaalvoordeel in de exploitatie

Een zo mogelijk nog groter voordeel van het gebruik van (ten minste functioneel) identieke software door verschillende nationale overheden is dat het de mogelijkheid creëert om over en weer, op Saas- of BPO-basis, werk van elkaar over te nemen. Als voorbeelden noemt Brinkkemper onder meer justitiële incassobureaus, kinderbijslag en parkeervergunningen. Als Europese landen dergelijke processen over en weer uit besteden ontstaat in het verlengde van schaalvoordeel in systeem­ontwikkeling ook schaalvoordeel in de operationele exploitatie van de systemen.

2. Pervers mechanisme in EU-aanbestedingsregels

In de discussies over falende IT-projecten bij de overheid wordt nogal eens met een beschuldigende vinger naar de IT-industrie gewezen. Die zou opportunistisch handelen, onder meer door niet te wijzen op manco’s in de specificaties. Het achterhouden van inzicht zou dan resulteren in lucratief meerwerk. Dat lijkt op opportunistisch gedrag, maar in werkelijkheid hebben de leveranciers weinig mogelijkheid om anders te handelen.

De regelgeving op het gebied van (verplichte) Europese aanbesteding laat bijvoorbeeld geen ruimte voor naderhand bijstellen van de projectdefinitie. Een geïnteresseerde leverancier kan misschien wel onderkennen dat een projectdefinitie niet optimaal is, maar hij kan slechts offerte uitbrengen op de aanbesteding ‘as is’. Bovendien is het voor de leverancier verkooptechnisch riskant om in de aanbestedingsfase kritische kanttekeningen te maken bij de visie van de opdrachtgever. In de formele setting van de openbare aanbesteding is nu eenmaal moeilijk in te schatten of de ambtenaren van de uitbestedende dienst ‘eigenwijsheid’ van een geïnteresseerde dienstverlener kunnen waarderen. Bovendien luistert de concurrent mee, want omwille van het ‘level playing field’ gaat alle informatie verplicht naar alle inschrijvende partijen.

De openbare aanbesteding waartoe over­heden verplicht zijn, wil via concurrentie­werking de prijs-kwaliteitverhouding in het voordeel van de aanbestedende overheidsdienst beïnvloeden, maar in de praktijk pakt dat bij IT-aanbestedingen vaak heel anders uit. Gezien de investeringen die nodig zijn voor een serieuze inschrijving zetten de leveranciers alles op alles om de deal te winnen en zijn ze daarbij geneigd weg te kijken van knelpunten die ze kunnen vermoeden. “We willen de opdracht binnenhalen. Je wilt de concurrentie verslaan. Natuurlijk zien we de risico’s, maar zeggen tegen elkaar: dat managen we wel weg”, bekende onlangs een door de wol geverfde salesfunctionaris van een IT-dienstverlener tegenover AutomatiseringGids.

Om dit perverse mechanisme in de openbare aanbesteding terug te dringen, zijn een paar strategieën voorgesteld.

Advies: Vraag leveranciers vóór ­aanbesteding advies

Om te beginnen is er de mogelijkheid van precompetitief overleg met leveranciers. Dat kan bijvoorbeeld in de vorm van de ICT~haalbaarheidstoets, die het bedrijfsleven zelf als service aan de overheid aanbied. Anders dan de naam suggereert, is de beoogde uitkomst daarvan niet een oordeel – ‘kan wel’ of ‘kan niet’ – maar het in een vroeg stadium uitlokken van een inhoudelijk advies van leveranciers in de trant van: ‘volgens ons kan dit beter als volgt worden aangepakt’, en/of ‘houd rekening met die en die complicaties’. Evert Janssen, manager Business en Toepassingen bij ICT~Office: “De haalbaarheids­toets vindt plaats op het moment dat de opdrachtgever nog een stap terug kan doen.Vaak blijken simpeler en voordeliger oplos­singen denkbaar dan men op voorhand aannam.”

Advies: Verbind consequenties aan ­mislukkingen

Arno IJmker, managing partner Sourcing bij adviesbureau Quint, raadt de overheid aan niet blind te varen op de goede wil van de leveranciers. Formeel wordt bij aanbestedingen nu al het criterium “succesvolle resultaten bij andere overheidsorganen” gehanteerd, maar volgens IJmker zou dat best nog wat meer gewicht mogen krijgen: “Verbind consequenties aan mislukte projecten. Breng in kaart welke leveranciers welke deel van het IT-budget (op nationaal niveau) krijgen. Reken leveranciers af op falen bij de overheidsorganisatie, door ze bij volgende aanbestedingen op achterstand te zetten.”

 3. Automatisering bij de overheid neigt tot oeverloosheid

Parlementaire politiek is gericht is op het smeden van compromissen waarin allerhande eisen worden vervlochten tot regels en afspraken die uit automatiseringsoogpunt zelden een prijs voor eenvoud of helderheid verdienen. De ramp is helemaal compleet als het politieke proces – polderen – zich tijdens de uitvoering van het project voortzet en tot aanpassing van het ontwerp noopt: function creep.

De impact van de complexiteit van de politieke afspraken wordt nog eens vergroot door het rechtsbeginsel dat de overheid iedere rechtspersoon hetzelfde moet behandelen. IT’ers vertalen dit gelijkheidsbeginsel als vanzelfsprekend in de eis dat het te ontwikkelen systeem elke casus aan moet kunnen.

En dan is er ook nog de gelaagde bestuurlijke structuur, waarbij hogere overheden slechts in beperkte mate zeggenschap hebben over de manier waarop lagere overheden te werk gaan. Dit zogeheten Huis van Thorbecke veroorzaakt heterogeniteit in processen en draagt daarmee vaak bij aan de omvang en complexiteit van overheids-IT.

Advies: Stel grenzen aan omvang en ­complexiteit

Complexiteit is een van de moeilijkst te hanteren problemen; meer geld uittrekken is meestal geen oplossing, niet alleen financieel, maar ook projecttechnisch niet.Het enige dat er dan op zit, is grenzen te stellen aan de omvang en de complexiteit. “Probeer niet alle uitzonderingen en bijzondere gevallen in het systeem op te nemen. Die 10 tot 15 procent van de gevallen kosten onevenredig veel investeringen. Systemen worden goedkoper, flexibeler en beter beheerbaar.” stelt Evert Janssen. “Hanteer de 80/20-regel,” oppert Bas van der Peet, partner Public bij Ordina. “Die laatste 20 procent van de functionele requirements kost het meest en is meestal ook het meest risicovol”. IJmker bepleit zelfs een harde bovengrens voor IT-projectuitgaven.

Advies: Creëer een incrementeel ­groeipad op basis van een langetermijnvisie

Grenzen stellen aan omvang en complexiteit vergt richtlijnen. Daarom automatiseert ook de overheid ‘onder architectuur’. In NORA bijvoorbeeld worden voor IT-projecten van de overheid regels geformuleerd die gericht zijn op interconnectiviteit en aanpasbaarheid. Maar gebruik van standaarden, modularisering en service-concepten hebben tot dusverre geen doorbraak ten goede teweeg gebracht. De Vries wijst er in dit verband op dat de bestaande IT grenzen stelt ten aanzien van het tempo waarmee een mogelijke overheids-IT-architectuur gestalte zal krijgt: “Architectuur is van belang om tot een optimale afstemming te komen. Velen denken hierbij aan het ontwerpen van een totaal nieuw beeld, waaraan alles moet worden aangepast. Dat is tijdrovend, kostbaar en vrijwel niet uitvoerbaar. Beter is het een visie te ontwikkelen waaraan op termijn moet worden voldaan, en daarbij een incrementeel groeipad te creëren.”

Advies: Toets besluiten op IT-effecten

Uiteindelijk zal een architectuurbenadering ook de processen zelf en misschien zelfs de politieke besluitvorming raken. IJmker: “Toets nieuwe wetgeving en besluitvorming veel actiever op haalbaarheid. Dit voorkomt grote kosten, gezichtsverlies en imagoschade in latere fasen. Betrek in een eerder stadium dan nu zwaargewichten met IT-kennis die kunnen inschatten wat de consequenties zijn van besluiten.”

Van der Peet deelt dit gezichtspunt. “Doordat de politiek nu onvoldoende instrumenten in handen heeft, komt ze bij de implementatie aan de zijlijn te staan.” Het architectuurmes snijdt volgens Peet dan ook aan twee kanten. “Er wordt betere wet- en regelgeving gecreëerd en het commitment van de politiek bij de realisatie neemt toe.”

IT-projecten met een geschiedenis: de erfenis van het kabinet-Rutte (en eerdere kabinetten)

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

SVB TIEN
Latest estimate: 76 miljoen euro
Overschrijding: 1,00 x begroot
Doorlooptijd: 1,65 x begroot

Ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie

TenderNed
Latest estimate: 23,2 miljoen euro
Overschrijding: 2,15 x begroot
Doorlooptijd: 1,95 x begroot

Ministerie van Veiligheid & Justitie

NL Schengen Informatiesysteem II
Latest estimate: 22,8 miljoen euro
Overschrijding: 2,65 x begroot
Doorlooptijd: 5,00 x begroot

Leonardo
Latest estimate: 50 miljoen euro
Overschrijding: 1,05 x begroot
Doorlooptijd: 2,00 x begroot

Aanvalsprogramma Informatievoorziening Politie
Latest Estimate: 326 miljoen euro
Overschrijding: 1 x begroot
Doorlooptijd: vertraagd

Ministerie van Defensie 

ERP/M&F (‘SPEER’)
Latest estimate: 268,1 miljoen euro
Overschrijding: 1,45 x begroot
Doorlooptijd: 1,65 x begroot

PALS
Latest estimate: 34,3 miljoen euro
Overschrijding: 0.95 x begroot
Doorlooptijd: 1,69 x begroot

Ministerie van Infrastructuur & Milieu

Modernisering Object Bediening Zeeland
Latest estimate: 50,5 miljoen euro
Overschrijding: 2,23 x begroot
Doorlooptijd: 1,95 x begroot

Ministerie van Financiën 

Toeslag Nieuw
Latest Estimate: 238 miljoen euro
Overschrijding: 4,25 x begroot
Doorlooptijd: 2,60 x begroot

Vooringevulde Aangifte
Latest estimate: 54,3 miljoen euro
Overschrijding: 1,20 x begroot
Doorlooptijd: 2,00 x begroot

Basisregistraties
Latest estimate: 50 miljoen euro
Overschrijding: 1,45 x begroot
Doorlooptijd: 1,35 x begroot

Vervanging aangiftesysteem
Latest estimate: 36,7 miljoen euro
Overschrijding: 1,45 x begroot
Doorlooptijd: 1,65 x begroot

Ministerie van Binnenlandse Zaken

Modernisering GBA
Latest estimate: 38,87 miljoen euro
Overschrijding: 1,30 x begroot
Doorlooptijd: 1,25 x begroot

INDIGO
Latest estimate: 89,5 miljoen euro
Overschrijding: 1,30 x begroot
Doorlooptijd: 1,00 x begroot

 
Lees het hele artikel
Je kunt dit artikel lezen nadat je bent ingelogd. Ben je nieuw bij AG Connect, registreer je dan gratis!

Registreren

  • Direct toegang tot AGConnect.nl
  • Dagelijks een AGConnect nieuwsbrief
  • 30 dagen onbeperkte toegang tot AGConnect.nl

Ben je abonnee, maar heb je nog geen account? Laat de klantenservice je terugbellen!