Management
IT als probleem in plaats van oplossing
Waarom zijn overheidssystemen nog steeds zo inflexibel ingericht?
Waarom zijn overheidssystemen nog steeds zo inflexibel ingericht?
Bij de Belastingdienst blijkt de IT zeker nog de komende zes jaar een stevige rem op beleidsveranderingen die de maatschappij op de agenda zet. De Belastingdienst is niet de enige plek waar dat speelt. Wat gaat er fout en waarom duurt de oplossing van het probleem zo lang?
De systemen achter de inning van de omzetbelasting, inkomsten-, loon- en vennootschapsbelasting zijn sterk verouderd en dat heeft veel nadelen. Het onderhoud kost jaarlijks vele miljoenen. Er zijn ook steeds moeilijker mensen te vinden die de kennis hebben om deze systemen te kunnen onderhouden. Maar nog vervelender is dat de systemen zo complex en log zijn dat aanpassingen vanuit maatschappelijke behoefte niet of heel lastig zijn aan te brengen.
Dat werd de afgelopen weken nog weer eens pijnlijk duidelijk. Er is bijvoorbeeld een breed gedragen wens een verlaagd BTW-tarief op groenten en fruit in te voeren als stimulans voor gezonder eten. Nu is gezond eten vaak veel duurder dan snacks en ander ongezond voedsel. Minder BTW kan helpen die balans om te draaien. Maar het invoeren van een extra BTW-tariefschijf is de komende zes jaar niet mogelijk, schetste Koos Veefkind, algemeen directeur van directie Informatievoorziening, in een Technische Briefing aan de Tweede Kamer. De komende jaren gaat dit probleem nog veel beleidsinitiatieven in de weg staan, zoals de algehele belastinghervorming en wijzigingen opgelegd door de OESO, kaartte VVD-parlementariër Folkert Idsinga daar aan.
De Belastingdienst is niet de enige publieke instantie waar het legacyprobleem steeds weer opduikt. Bij het UWV bijvoorbeeld bleek een aantal jaar geleden de invoering van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) een probleem. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties krijgt de nieuwe Omgevingswet niet voor elkaar onder meer door onwillige IT. Vergelijkbare problematiek speelde bij de Sociale Verzekeringsbank, DUO en de Defensie-organisatie.
Vernieuwing gaat mis
De aandacht voor het probleem is er. De Belastingdienst werkt al jaren aan oplossingen. Ongeveer een derde van het jaarbudget gaat op aan Modernisering en Vernieuwing. Dat heeft ook effect gehad. Sommige hoofdpijndossiers, zoals de vervanging van de systemen achter de Erf- en schenkingsbelasting, zijn afgerond. Maar sommige systemen zijn erg complex en bestaan uit een groot aantal applicaties met onderlinge afhankelijkheid. Dan gaat het ook wel mis, zoals bij de ontwikkeling van het het vernieuwingsproject ETPM dat de inning van alle belastingen en uitbetaling van alle toeslagen, voorschotten en verrekeningen had moeten regelen. Dat project startte al in 2005 maar werd na negen jaar en nadat er 203 miljoen euro aan was uitgegeven stopgezet. De Belastingdienst was toen terug bij af waar het gaat om de afhankelijkheid van de betrokken legacysystemen.
Het probleem is dat IT-systemen in de vorige eeuw niet werden opgezet om flexibiliteit mogelijk te maken. "Alles werd in beton gegoten en gebouwd voor de eeuwigheid", zegt Marijn Janssen, hoogleraar ICT & Governance aan de TU Delft. Dit soort type problemen kwamen tientallen jaren geleden regelmatig voor. In de softwarecode percentages neerzetten in plaats van in een beheerschil, waardoor je zaken niet snel kunt aanpassen en toevoegen."
Janssen keek ook naar de Technische Briefing van de Belastingdienst in de Tweede Kamer. "Er is een grote verwevenheid tussen regelgeving en IT. Hoe meer regelgeving, hoe complexer de ICT en hoe meer afhankelijkheden er ontstaan. Als deze te groot worden dan wordt ICT een probleem in plaats van de veel geroemde oplossing voor alle problemen."
Meer overleg IT en beleidmakers
Veefkind en zijn collega Willem-Jan Huijssoon, strategisch adviseur uitvoering en handhavingsbeleid Belastingdienst, pleitten tijdens de briefing dan ook hartstochtelijk voor meer overleg bij de totstandkoming van nieuwe wet- en regelgeving en de uitvoerende instanties - in dit geval de Belastingdienst - over de uitvoerbaarheid. Veefkind benadrukte bijvoorbeeld dat vooral de vele uitzonderingen op een regel, een probleem vormen en systemen complex maken. Bovendien helpt een tijdige inschakeling van de Belastingdienst-IT'ers bij voorgenomen aanpassingen enorm om de planning en de efficiëntie van de teams die daaraan werken te verbeteren.
"Je begint je wel af te vragen waarom er zoveel tijd nodig is om de informatiehuishouding en het systeemlandschap om te gooien", zegt Janssen. "Als mijn studenten zo'n nieuw belastingsysteem zouden bouwen in low-code software, dan moeten ze een nieuw tarief binnen minuten moeten kunnen aanpassen, anders halen ze het vak niet."
Het is ook de vraag waarom die systemen nog steeds zo inflexibel zijn ingericht. "Dit soort zaken bespraken we al tientallen jaren geleden. Ik vermoed dat hier niet het probleem ligt. Waarschijnlijk is de situatie zo complex en intransparant omdat het vele systemen betreft. Deze zijn met elkaar geïntegreerd en worden door verschillende afdelingen onderhouden, waardoor onduidelijkheid bestaat wat veranderd moet worden. Dan is er een tekort aan kennis over de oude systemen en is het lastig een totaalplaatje te creëren. Dit is overigens speculeren, omdat ik de organisatie niet ken."
Versnelling nauwelijks mogelijk
Zijn inschatting komt wel overeen met het beeld dat Veefkind en Huijssoon schetsten in de Technische Briefing. Ook de vereiste operationele beschikbaarheid van de systemen en de zorgvuldigheid waarmee nieuwbouw moet worden getest, voerde Veefkind aan als redenen waarom er geen significante versnelling in het vernieuwingsproces mogelijk is zelfs als er vanaf nu onbeperkte middelen en menskracht beschikbaar zouden zijn.
Dat is iets wat Janssen zich niet goed kan voorstellen. "Dat het jaren duurt om nieuwe systemen te bouwen, is niet meer van deze tijd. Ook is me niet duidelijk wat er nu verschillend is met de voorgaande aanpakken en waarom het nu wel gaat lukken. Wat mij opvalt is dat de politiek geen vragen heeft over de invulling van het portfoliomanagement en hoe ze daar aan de knoppen kunnen draaien, terwijl het me dat nu juist de politieke keuzen lijken te zijn."
In het portfoliomanagement bepalen de betrokkenen de prioriteit die gegeven wordt aan verschillende projecten en dus hoe menskracht en middelen worden verdeeld. "Ik had liever wat meer inhoud gehad, over goede eisen opstellen en realiseren. Nu bleef het [de Technische Briefing, red.] toch vooral gaan over het proces. Allebei zijn natuurlijk nodig maar de een moet niet het onderspit delven door het andere."
Onnodig ingewikkeld
De inhoud wordt vergeten doordat binnen de overheid de natuurlijke neiging bestaat om allerlei high-level adviezen en zelfbenoemde specialisten te vragen en vervolgens zelf het wiel uit te vinden, concludeert hij. "In de vele discussies sneeuwt het werkelijke probleem onder en naar de hardst roepende wordt geluisterd. Hierdoor wordt het onnodig ingewikkeld gemaakt, terwijl het technisch niet zo veel voorstelt, als je verstand van zaken hebt. Overigens weet ik ook hier niet of dit het geval is, omdat ik de organisatie niet ken."
Het kan ook best anders, denk aan de werkwijze bij de ontwikkeling van de corona-app. "Pragmatiek, keuzes maken en doorpakken is nodig. Verbind politiek/bestuur, en uitvoering, daarvan zijn er al hele mooie voorbeelden van in de context van de Digicampus. Zorg ook voor jobrotatie. Beleidsmakers zouden minimaal een aantal jaren in uitvoering hebben gewerkt. Onbekend maakt onbemind."
Janssen noemt ook het gevaar dat te veel intern gericht wordt gewerkt. "Zorg dat je elkaars behoeften en problematiek kent. Geen silo's en 'over de schutting'-aanpak. Dat is niet van deze tijd."
is redacteur, coördinator printeditie en heeft als belangrijkste aandachtspunt Innovatie en Strategie, Artificial Intelligence, Datascience, Netwerken, Process Automation.
Telefoon: +31 (0)202467225 of +31(0)618868529
E-mail: t.doorenbosch@agconnect.nl
Onderhoud en beheer van systemen die in het verleden zijn ontworpen en gerealiseerd en vervolgens regelmatig zijn en worden aangepast vereisen onderwijs en onderzoek die daarop niet alleen theoretisch maar ook praktisch weten in te spelen. Dat geldt trouwens niet alleen systemen die stammen uit een ver verleden maar ook systemen van recenter datum of die zelfs nog wachten op ontwikkeling. Een must en uitdaging voor hedendaags onderwijs.
De kern van het probleem ligt in de vertaling van wetgeving (code 1) naar gedigitaliseerde uitvoering (code 2). Daarbij spelen 3 problemen :
1. De meeste juristen hebben geen verstand van IT en de meeste IT’ers hebben geen verstand van wetgeving. Dat is op zich al bijna een garantie voor babylonische spraakverwarring.
2. Wetgeving heeft de neiging steeds complexer te worden , mede op basis van de (verkeerde) aanname dat de uitvoering kan beschikken over digitale tools die al die complexiteit aankunnen.
3. Uitvoeringsorganisaties zijn het zicht op hun rol kwijtgeraakt, daar waar ze (ten onrechte) de burger als klant en de overheid als dienstverlener zijn gaan beschouwen.
De burger is geen klant van de overheid , maar heeft bij wet geregelde aanspraken die, onder doorgaans specifieke voorwaarden, door de overheid als uitvoerder van de wet gehonoreerd moeten worden. Daarbij moet elke beslissing adequaat gemotiveerd worden zodat die beslissing toetsbaar is bij de rechter. M.a.w. de wet is 100% leidend voor de uitvoering en niet een zo efficient mogelijke dienstverlening. De gedachte dat uitvoeringsorganisaties een eigen verantwoordelijkheid voor “efficiency” in de uitvoering zouden hebben is dan ook onjuist .
Laten we daarom ophouden er van uit te gaan dat elke wet, hoe onzinnig, complex of gedetailleerd ook, digitaal uitvoerbaar is cq moet zijn. In plaats van zich in alle bochten te wringen om de uitvoering altijd digitaal vorm te geven , zouden de uitvoeringsorganisaties de ballen moeten hebben om uit te gaan van uitvoering strict conform de wettelijke eisen , daar een reeel prijskaartje aan te hangen en zich niet in een hoekje moeten laten drukken door opgelegde bezuinigingen cq “efficiencymaatregelen” die het onmogelijk maken hun wettelijke taken naar behoren uit te voeren. Als het resultaat daarvan simpeler wetgeving is, hebben we echt veel meer bereikt.
Veel van de problemen zijn niet uniek voor de Belastingdienst of ICT en komen voort uit de manier waarop de overheid is georganiseerd. Suboptimaal georganiseerd in silos, gericht op efficientie en daardoor leidend tot gebrek aan effectiviteit en flexibiliteit en tot schijn-efficiëntie, vergadercultuur, polderen en bureaucratie.
https://www.viergever.info/home-nl/blog/2018/juni/obrp-niet-te-stoppen/…
De briefing laat een heel scala aan onderliggende oorzaken zien welke samenhangen; wat het ook zo lastig maakt. Complexiteit, onzekerheid, veranderingen, betrekken politek en gebruikers etc. moeten daarom als uitgangspunt genomen worden!
Ik zou de schrijver en reageerders willen vragen eens te kijken naar de wetgeving - inclusief alle amendementen - die wordt gebouwd, hoe deze tot stand is gekomen, hoeveel ruimte eea laat voor interpretatie en hoe snel wijzigingen worden doorgevoerd, met welke intentie dan ook. Succes met daar "even" op anticiperen, voor je eerste interpretatie is er alweer een nieuw amendement.
Je kan van alles vinden van welk systeem ook, je zal toch echt ook oog moeten hebben voor de realiteit van de gebruikersvraag. Een oplossing zal nooit perfect aansluiten op elke willekeurige vraag, op elk willekeurig moment. Als een gerealiseerde oplossing voldoet aan de originele vraag dan ben je in een complex landschap al heel wat.
Het is geen kans maar een zekerheid dat er na realisatie nog wijzigingen nodig zullen zijn, al is het maar dat je geen controle hebt op de gebruikersgroep, die gedraagd zich niet per se zoals je verwacht of hoopt. Toen de A2 Amsterdam-Utrecht werd verbreed gingen de files eerst omlaag, waarna ze weer terugkwamen maar wel met een iets andere karakteristiek; korter maar gezien meer rijbanen met net zoveel voortuigen. Resultaat geboekt want mooie brede moderne weg maar in de realiteit is de weg 95% van de tijd 95% leeg en 5% van de tijd 100% vol. Die laatste 5% wegwerken is een utopie en een leuke voor de theorie.
* Laat het maakbaarheidsprincipe een beetje los
* Stap af van 100% perfectie over het gehele systeem
* Begeleid de opdrachtgever bij vormgeven van de vraag
* Neem de opdrachtgever mee bij realisatie van de oplossing
* Focus niet op technische componenten maar hoe deze in te zetten
Accepteer een imperfecte wereld, stop met het onrealistische alles-of-niets denken.
Ik kom nog uit de tijd dat de Belastingdienst een voorbeeld was voor de rest van de wereld. Maar toen er een periode kwam waarin vernieuwing belangrijker was dan het up-to-date houden van bestaande systemen (want die gaan we op de nieuwe platformen wel even opnieuw bouwen) is het ernstig fout gegaan.
Het ligt niet aan het mainframe platform (want ook daar werkt de nieuwste technologie), het ligt ook niet aan de honderden hardwerkende IT'ers, het ligt aan het feit dat er jarenlang te veel geïnvesteerd is in onzeker toekomstige technologie en te weinig in de systemen waar de core-business van de belastingdienst op draaide.
En laten we nou eens ophouden met uitspraken als "dat bouwen mijn studenten in 1 uur" want dan doen we heel veel professionele en hardwerkende IT'ers ernstig tekort... Grote systemen worden niet "even" door slimme en goedwillende studenten gebouwd. Nergens.
Nice article, a lot of useful info!
Het is interessant om te weten op welke gebieden de belastingdienst dan als een goed voorbeeld gezien wordt en door wie en voor welke redenen. De vraag is ook of het goed voorbeeld voor het gehele systeem geldt. Ik neem aan dat de duur van projecten niet als succesvol voorbeeld gezien wordt. Met dit soort doorlooptijden is de kans op faillissement voor bedrijven reëel.
ZZp-ers mogen niet reageren op IT opdrachten bij de belastingdienst. 1+1=2
Er is al vele jaren een 0-tarief voor de BTW mogelijk. Ik doe elk kwartaal aangifte met 0-tarief (mijn onderwijs is vrijgesteld van BTW) en met 21%. Dus kun je gezonde groente ook vrijstellen van BTW. Volgens mij willen ze daar gewoon niet, of heeft de politiek een smoes nodig.
Dit is echt een hoax hoor!!!
Files zijn een groeiend probleem in Nederland. Maar, tevens een complex probleem dat niet alleen met meer, grotere, betere en slimme wegen opgelost kunnen worden. Iemand moet die infrastructuur vernieuwen, plannen en beheren.
Zo moet je los van de kwaliteiten van IT-infrastructuur en -architectuur de staat ervan toeschrijven aan het innovatie, planning en beheer ervan. Die zijn net zo goed onderdeel daarvan. Hier wordt oude wijn als nieuws gepresenteerd. Dit is politiek indekken.
De ICT-wereld is allang geïnnoveerd en wordt zelfs gehinderd doordat de dorst naar trends en behoefte aan snelle kapitalisatie van ideeën echte innovatie juist tegenhoudt.
Diegenen die de Belastingdienst leiden/lijden zullen naar meer dan alleen de staat van hun techniek moeten kijken. Daar gaat veel mis als je het niet goed begrjipt, kijk maar naar Crypto-valuta. Iedereen wil het, maar een enkeling snapt het. De begeerte is groter dan de geest kan manifesteren.
"Hierdoor wordt het onnodig ingewikkeld gemaakt, terwijl het technisch niet zo veel voorstelt, als je verstand van zaken hebt. Overigens weet ik ook hier niet of dit het geval is, omdat ik de organisatie niet ken."
Dat is hier deels het geval en deels niet. O.a. Maria Lokin is gepromoveerd op Wendbaar Wetgeven, en werkt voor de Belastingdienst, net als vele andere goede experts. Ze hebben een hele sterke architectuur practice - een voorbeeld voor veel bedrijven. Maar in een dienst van tienduizenden medewerkers heb je niet zomaar een andere manier van werken geïmplementeerd.