Management

Hoe gebrek aan IT-kennis bij de overheid wetten onuitvoerbaar maakt
'De overheid overschat zijn eigen IT-uitvoeringscapaciteit'.
'De overheid overschat zijn eigen IT-uitvoeringscapaciteit'.
De Tweede Kamer wil regelmatig wetten wijzigen of invoeren, maar vaak loopt het stuk omdat de IT die dit mogelijk moet maken te complex is. De overheid overschat zijn eigen IT-uitvoeringscapaciteit nogal eens. Zijn de grote IT-ambities wel reëel of moet er in algemene zin een stapje terug worden gedaan? AG Connect spreekt erover met Kees Verhoeven en Jouke van Dijk.
Het idee klonk zo mooi: btw op groenten en fruit verlagen naar 0%, zodat gezond voedsel betaalbaarder wordt. De Tweede Kamer stemde in, maar om dit voor elkaar te krijgen moeten de IT-systemen van de Belastingdienst worden aangepast. “En dat gaat in de huidige regeerperiode, die pas net begonnen is, sowieso niet meer lukken”, verzucht voormalig IT-politicus van het Jaar Kees Verhoeven in gesprek met AG Connect. Hij signaleerde tijdens zijn jaren in Den Haag vaker een te ambitieuze overheid. En doet dat nog steeds. “Neem de afschaffing van de ‘Jubelton’, waarbij ouders 100.000 euro belastingvrij kunnen schenken aan een kind zodat zij een huis kunnen kopen. Dit wordt nu pas vanaf 2024 afgeschaft, terwijl dit in 2023 al zou gaan gebeuren. De Belastingdienst heeft niet genoeg IT’ers om naast de grote lopende projecten rond schenk- en erfbelasting ook de systemen voor de jubelton onder handen te nemen.”
De politiek wil van alles op IT-gebied, toont zich hierin ambitieus, maar beperkingen in de IT-systemen zorgen er volgens Verhoeven steeds vaker voor dat plannen niet uitgevoerd kunnen worden. Een bekend voorbeeld is volgens Verhoeven ook de afhandeling van de toeslagenaffaire en de tegemoetkoming voor gedupeerden van aardbevingen in Groningen. “Er wordt door de politiek geroepen: dit nooit meer! Snel compenseren! Maar in de praktijk dat er beperkingen zijn in de uitvoering die politieke keuzes onmogelijk maken. En dit loopt wederom stuk op ICT.”
Mislukte megaprojecten
Het meest grootste en meest geldverslindende voorbeeld van zelfoverschatting op gebied van uitvoering is volgens Verhoeven de Omgevingswet. “Als het gaat om wetgeving met zeer complexe IT die moét functioneren om de wet te slagen, is dit zeker hét voorbeeld waarbij de overheid zijn eigen kunnen overschat. Ook verdween er zo’n 100 miljoen euro in de gootsteen toen de vernieuwing van de Basisregistratie Personen (‘Operatie BRP’) in 2017 definitief werd gestaakt, omdat de software veel te complex werd.
De Omgevingswet wordt inmiddels al vele jaren uitgesteld, ook hier speelt de complexe software die nodig is om de mega-wet te laten functioneren. De Eerste Kamer stelde minister De Jonge hierover op 15 april kritische vragen over de oplevering ervan. De Jonge herhaalde in zijn antwoorden op 6 mei dat alles ‘volgens planning verliep’. Zijn eigen ambtenaren en betrokken softwareleveranciers wisten wel beter, zo meldde Binnenlands Bestuur in augustus op basis van een WOB-verzoek. Uit een eerdere testronde van april 2021 bleek dat er nog zo'n 62 'verstoringen' en 15 'wensen' waren voor de software. Er moesten nog nieuwe onderdelen worden gebouwd en ook was er verbetering nodig is in de al gebouwde onderdelen, met name in de raadpleegbaarheid van besluiten. De uitdagingen zijn nog altijd verre van opgelost.
Een groeiend tekort aan IT’ers
Voor hoogleraar Arbeidsmarktanalyse Jouke van Dijk van Rijksuniversiteit Groningen (RUG) en voorzitter van de Sociaal Economische Raad (SER Noord Nederland) is er een belangrijke reden waarom bestaande grootschalige en complexe IT-projecten vastlopen: het tekort aan IT’ers. “Den Haag heeft de afgelopen jaren te maken met een reeks aan mislukkingen op IT-gebied. Dat heeft te maken met een gebrek aan kennis over IT, het aanbesteden van IT-projecten en een zelfoverschatting als het gaat om uitvoerende IT-capaciteit. Er zijn in de afgelopen jaren te veel majeure IT-projecten opgetuigd, die in één klap veel problemen moeten oplossen. Dat geldt voor de Omgevingswet, en ook voor de wijzigingen in het Belastingstelsel. Aan het einde van de rit valt het vaak tegen wat er wordt opgeleverd en in welk tempo dit gebeurt.”
Van Dijk volgt de tekorten op de arbeidsmarkt al jaren, onder meer als commissielid van de landelijke SER. Door voortdurende digitalisering bij zowel de overheid als het bedrijfsleven ziet hij de vraag naar IT’ers steeds meer het aanbod overstijgen. Hij stelt dat de schaarste aan IT’ers bij de overheid nog een ‘slag erger’ is dan in het bedrijfsleven. “Jonge mensen vertrekken er vaak, vanwege de vele bureaucratie en het stoffige imago. Als je ziet hoe langzaam het gaat met bijvoorbeeld de slagvaardigheid rondom de compensaties voor de toeslagenaffaire en de schade van aardbevingen in Groningen, dan motiveert dat ook niet. Jonge IT’ers willen juist graag een verschil maken en bij zo’n logge organisatie gaat dat moeilijk. Ook betaalt het bedrijfsleven vaak beter.”
‘Houd het simpel en behapbaar’
Nu projecten steeds meer stil komen te liggen en kosten bij veel organisaties de pan uit rijzen, zal de overheid keuzes moeten maken en rekening moeten houden met de beperkingen op IT-gebied, vindt Van Dijk. “Houd het beleid simpel en behapbaar en kijk nog beter naar de impact voor de uitvoering en wat IT daarvoor moet/kan betekenen. Grote beloftes en projecten zijn mooi, maar de uitvoering wordt na zo’n belofte vaak volledig vergeten. Daarnaast zorgt nieuw beleid vaak ook nog eens voor meer bureaucratie en dan denkt men dat een IT-systeem het kan oplossen, wat vaak niet zo is." Van Dijk noemt de toeslagenaffaire een voorbeeld daarvan. Het probleem oplossen leidde tot nog meer bureaucratie en de uitvoering was te ingewikkeld om die met aanpassingen in de bestaand IT-systemen op te lossen. "Te vaak wordt gedacht dat ingewikkelde beleidsvoornemens wel kunnen worden opgelost door complexe IT-systemen, maar dat is heel vaak niet het geval.”
Overschatten van eigen kennis
Verhoeven stelt dat het overschatten van de eigen IT-kennis, op meerdere vlakken, al jaren een probleem is voor het Rijk. “Sinds de commissie Elias (2015) staat dit op de agenda. Maar er is eigenlijk niet zoveel verbeterd. Er is méér aan de hand dan alleen fouten maken. Het is ook een kwestie van steeds maar te veel willen.”
Als het om politiek gaat, ziet Verhoeven een Tweede Kamer die bij ieder incident rondom ICT meteen een oplossing eist. “Er is nooit eens tijd om problemen grondiger aan te pakken. Zo wordt ieder kabinet met onmogelijke oplossingen opgezadeld. Hierbij speelt die vierjarige termijn van een kabinet een grote rol. Deze ontwikkeling ging ik pas zien toen ik wat langer in de Tweede Kamer zat.” Die belooft volgens Verhoeven te veel. “Vergunningen vereenvoudigen, mensen compenseren, een eerlijker Belastingstelsel, maar wil niet accepteren dat dit soort dingen veranderen tijd kost. We leven in een zeer complexe samenleving waarin we uitzondering op uitzondering stapelen en waarbij alles tot op de menselijke maat toegesneden moet worden. Maar dat kan bij ICT-projecten niet altijd.”
Dit artikel is ook gepubliceerd in het magazine van AG Connect (september 2022). Wil je alle artikelen uit dit nummer lezen, zie dan de inhoudsopgave.
Bij aanbesteden van fysieke infrastructurele werken wordt er uitvoerig naar de haalbaarheid gekeken. Marktconsultatie, marktdialoog en een periode van 10 jaar om een nieuw werk aan te leggen. Bij IT investeringen wordt de haalbaarheid en doorlooptijd nooit van te voren goed ingeschat met de experts. Bovendien hebben we daarvan weinig ervaringsgegevens van eerdere projecten want we leren onvoldoende. Als na de maakbaarheidsgedachte bij de politici wat meer de haalbaarheid zou worden voorgelegd aan de mensen die het moeten uitvoeren (en hun advies ook wordt opgevolgd) zouden we deze berichten minder horen.
Het gebrek aan IT kennis zit overigens ook met name bij de wetgevingsjuristen waardoor ogenschijnlijk simpele wetsregels door de combinatie met andere wetten (samenhang in wetgeving ontbreekt vaak) in de uitvoering opeens complex worden.
Deze constatering is een open deur. Het probleem speelt al jaren en de vraag ig grote IT-ambities wel haalbaar zijn is natuurlijk al lang beantwoord. Het antwoord is nee. Het is de wereld op zijn kop. IT is net als zo vele andere hulpmiddelen slechts een hulmiddel om iets voor elkaar te krijgen. Vanuit beleid en politiek wordt niet expliciet gezegd we hebben IT nodig maar wordt het als een schaamlap gebruikt om complexe maatregelen niet eenvoudiger te maken. Wanneer je niet kunt beschrijven wat je wilt bereiken is een werkende IT-oplossing uitgesloten. Binnen de ICT bestaat de neiging (basis houding) om een ingewikkeld probleem als uitdaging te zien en niet af te vragen waarom iets ingewikkeld is. Wat je dus ziet is dat een schaamlapje voor ingewikkelde problemen niet wordt weggenomen (wat wordt er verborgen) maar wordt gezien als een uitdaging (het is altijd goed want je weet niet wat nodig is).
Wijzen naar onvoldoende IT kennis is een verkeerd uitgangspunt. Het komt niet door de IT maar door niet duidelijk zijn over wat nodig is en waarom en intussen allerlei broddelwerk accepteren. En vervolgens roepen dat er te weinig kennis is over IT.
Vanuit beleid en politiek zou je eigenlijk helemaal geen kennis van IT nodig moeten hebben. Het gaat erom dat je weet wat je wil bereiken. Vanuit IT moet je snel zien of wanneer niet duidelijk is wat er bereikt moeten eerst helder te analyseren wat je nog niet weet en hoe dit een mogelijke oplossing voor wat je wel weet in de weg kan zitten in plaats van meteen een oplossing maken die later niet blijkt te werken omdat er geen rekening is gehouden met zaken die je nog niet wist.
Parametrisering van implementatie van wet- en regelgeving
Waar is onderstaande te simpel gedacht?
De hoogte van het bedrag dat ouders belastingvrij aan hun kinderen kunnen schenken voor de aanschaf van een huis is een parameter. Deze is per jaar instelbaar. Voor 2022 staat de parameter op 100.000. Voor 2023 wordt deze op 0 gezet. Of als dat niet goed getest is op 1.