Beheer

IT beheer

Overheidsdiensten experimenteren volop met prestatie-inkoop

11 juli 2014

Prestatie-inkoop wint ook bij overheidsdiensten snel aanhang. Maar de toegevoegde waarde er van is niet onomstreden en ook in juridisch opzicht zijn er kanttekeningen bij te maken, zo leert een rondgang onder deskundigen. Traditionele aanbestedingsregels leggen een sterke nadruk op het bevorderen van prijsconcurrentie, waardoor kwaliteit – of effectiviteit – te gemakkelijk op het tweede plan belandt. Bovendien vergt de conventionele aanbesteding via een programma van eisen (PvE) een van meet af aan ‘in steen gebeitelde’ definitie van de aan te schaffen oplossing, en dat is iets waartoe maar weinig opdrachtgevers goed in staat zijn. Vaak is hun werkelijkheid (in het geval van de overheid de directieven van het parlement) daarvoor te veranderlijk. Daar komt nog bij dat de opdrachtgever wat IT-kennis betreft meestal op achterstand staat ten opzichte van de leverancier, en die heeft – gegeven de prijsconcurrentiedruk – weinig reden om te wijzen op eventuele tekortkomingen in het door de klant opgestelde programma van eisen. De gedachte is al gauw: ‘liever nu goedkoop en flexibel lijken en straks misschien kunnen factureren, dan nu de deal in gevaar brengen door de prospect te confronteren met zaken waaraan hij volgens ons niet gedacht heeft.’

Het uit de VS overgewaaide concept van prestatie-inkoop zou die aanbestedingsspagaat oplossen; door niet te zoeken naar de goedkoopste leverancier van een door de opdrachtgever effectief geachte oplossing, maar door te zoeken naar de leverancier die voor een acceptabel geacht bedrag de meest effectieve oplossing kan realiseren.

“BVP kan zeker voordelen bieden, maar het is zeker geen Haarlemmer olie”, oordeelt bijvoorbeeld Patrick Pirson van het adviesbureau M&I/Argitek, dat veel voor gemeenten werkt. “Voor complexe software zoals een midoffice suite of zaaksysteem is prestatie-inkoop mogelijk een goede aanvulling op een traditionele PvE-aanbesteding. Een aantrekkelijk aspect van prestatie-inkoop is dat een grotere nadruk op een succesvolle implementatie kan worden gelegd. Via de diepgaande interviews met de leden van het projectteam, over onder meer het implementatietraject en de risico’s, kan de aanbestedende partij de implementatieskills van de leverancier goed beoordelen. Maar als een gemeente vooral is geïnteresseerd in standaard software zoals Office met de voor haar beste prijs-kwaliteitverhouding, ligt prestatie-inkoop veel minder voor de hand.”

Jurisprudentie ontbreekt

In de VS en Engeland mogen federale overheden hun projecten op basis van prestatie-inkoop gunnen. En ook op het Europese continent gaan veel landen wat losser dan Nederland om met de Europese aanbestedingsregels. Daardoor lijkt prestatie-inkoop daar soms wat makkelijker inpasbaar, maar een officieel stempel van een toezichthouder is er niet. De bij de Nederlandse Aanbestedingswet 2012 behorende Gids Proportionaliteit lijkt het concept van prestatie-inkoop niet te kennen. Dat roept de vraag op of een overheidsdienst die nu op basis van prestatie-inkoop aanbesteedt niet een aanzienlijk risico loopt dat de rechtmatigheid van de aanbesteding achteraf met succes wordt betwist.

Sicco Santema, van het zich sterk met prestatie-inkoop profilerende adviesbureau Scenter maakt zich over die kwestie weinig zorgen. “Het feit dat het nu op grote schaal gebeurt en niet tot rechtszaken leidt, zegt al genoeg, lijkt mij. Ervaring en referenties zijn trouwens ook beslist niet minder objectief dan offertebedragen. Bij traditionele PvE-aanbestedingen ligt de factor kwaliteit veel problematischer. Daar zie je juist dat betrokkenen op basis van hun subjectieve oordeel een waarderingscijfer moeten geven voor de kwaliteit van een voorgestelde oplossing. Dat betekent dat ze moeten beschikken over inhoudelijke kennis, terwijl het nu juist zo aantrekkelijk is om die kennis niet te hoeven hebben, door te werken met een leverancier die kan aantonen dat hij er over beschikt.” Scenter begeleidde inmiddels ruim honderd aanbestedingen op basis van prestatie-inkoop begeleid, zegt Santema. “In slechts 2 gevallen heeft dat geleid tot een juridische procedure die werd aangespannen door een leverancier die de opdracht naar zijn oordeel ten onrechte niet kreeg. In beide gevallen oordeelde de rechter dat de opdrachtgever wel degelijk rechtmatig handelde met de BVP-aanbesteding en werd de klacht dus afgewezen.”

Verder wijst Santema er op dat een dienst die z’n ICT via prestatie-inkoop aanbesteedt daarmee beslist niet zondigt tegen het spaarzaamheidsgebod. “In de praktijk blijkt dat de winnaars van tenders met prestatie-inkoop in ruim driekwart van de gevallen de laagste of een na laagste kostprijs hebben. Dat ook wel begrijpelijk: de kwalitatief beste leverancier – met aantoonbare prestaties – heeft een learning curve doorgemaakt, waardoor de kwaliteit omhoog gaat en tegelijk het risico en de prijs omlaag gaan. Kwaliteit is daarmee zeker geen duurkoop.”

De IT-brancheorganisatie Nederland ICT laat zich er al jaren veel aan gelegen liggen om de vaak gênant verlopende samenwerking tussen de IT-industrie en de overheid in beter beheersbare banen te leiden. Naast de in dat kader door Nederland ICT ontwikkelde precompetitieve overlegvormen (zoals de ICT Haalbaarheidstoets en ICT-marktconsultatie) is er volgens intern beleidsadviseur Dirk van Roode ook zeker een rol weggelegd voor prestatie-inkoop. De kans dat prestatie-inkopen met de Europese regelgeving in de hand zullen worden betwist acht Van Roode ook niet erg groot. “Juist omdat inschrijvers het gevoel zullen hebben dat ze de kans hebben gekregen om zich in interviews van hun beste kant te laten zien, zal prestatie-inkoop leiden tot grotere acceptatie van het gunningsbesluit.”

Aanbestedingsrechtelijke risico’s

Van Roodes inschatting vindt een bevestiging in de ervaring van Erwin Piet van het Havenbedrijf Rotterdam. Als hoofd inkoop besteedde hij onder meer de kantoor-IT voor 1200 werkplekken uit op basis van prestatie-inkoop. Over de Europese legitimiteit van die aanbesteding – met een totale contractwaarde van 10 miljoen euro over 5 jaar looptijd – maakte hij zich geen moment zorgen. “Waar het in de Europese regelgeving om gaat, is dat je alle aanbieders de gelegenheid geeft mee te dingen. Dat zogeheten level playing field is bij prestatie-inkoop volledig geborgd. We hebben de hele procedure achteraf ook geëvalueerd met de totale groep leveranciers die mee hebben gedaan en die waren eigenlijk zonder uitzondering positief. Van sommige ‘grote jongens’ kreeg ik de feedback dat ze het gevoel hadden niet optimaal te hebben geopereerd doordat ze nog te veel vast zaten in het PvE-model. Intern willen ze er aan gaan trekken om in de toekomst ook slagvaardiger op BVP-tenders in te spelen.”

Maar Ruud Leether, ‘legal counsel bedrijfsvoering’ bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie is minder overtuigd. “Prestatie-inkoop is geen eenduidig begrip. Dat de oorspronkelijke Amerikaanse vorm zich slecht verhoudt met het Europese aanbestedingsrecht, staat nauwelijks nog ter discussie. In Nederland is daarom alleen een aantal aanzienlijk mildere varianten in gebruik. Of die wel of niet in strijd zijn met de aanbestedingsregels, zal per geval moeten worden beoordeeld. Overigens is de bewering dat prestatie-inkoop behalve in Amerika en Canada ook op het vaste land van Europa volop wordt gebruikt, onjuist. Nederland is voor zover mij bekend een van de weinige EU-lidstaten waar prestatie-inkoop een aantal malen is gebruikt, en dan als gezegd ook nog in verschillende aangepaste vormen. Maar ik neem aan dat niche-kantoren die prestatie-inkoop graag aan de man brengen, over andere cijfers beschikken. Wat mij betreft is prestatie-inkoop weinig meer dan een uit Amerika overgewaaide hype, met voor (overheids-)opdrachtgevers uit de EU-lidstaten aanzienlijke aanbestedingsrechtelijke risico’s. Goed aanbesteden met inachtneming van de geldende regels en dan bij voorkeur in functionele vorm, is wat mij betreft het devies.”

Wachten op jurisprudentie

Arno Hiemcke van het in IT-uitbesteding gespecialiseerde adviesbedrijf Quint Wellington Redwood, bevestigt dat er ‘voor juristen’ nog wel de nodige punten zijn aan te wijzen waarbij het discutabel is of prestatie-inkoop wel helemaal matcht met de formele eisen vanuit de (verplichte) EU-aanbestedingswetgeving. Zo is er de kwestie dat bij prestatie-inkoop (in de concretiseringsfase) slechts één partij de mogelijkheid krijgt om samen met de opdrachtgever te komen tot een detaillering van zijn voorstel. “Waar de EU stelt dat bij een aanbesteding alle leveranciers op grond van dezelfde informatie een voorstel mogen doen, kun je je afvragen of dat bij prestatie-inkoop wel zo is; in de concretiseringsfase kristalliseert de opdracht zich pas uit in wisselwerking met slechts één leverancier. Nu kun je natuurlijk aanvoeren dat partijen op basis van dezelfde informatie hun initiële voorstellen hebben kunnen doen, maar er kunnen natuurlijk altijd verliezers opstaan die claimen dat gezien de uiteindelijke uitgekristalliseerde scope, zij ook een beter bod hadden kunnen doen. Wat dat betreft is het wachten eigenlijk nog op een zaak die jurisprudentie oplevert.”

Ook Pirson ziet aan prestatie-inkoop door overheden nog wel de nodige haken en ogen. “Prestatie-inkoop lijkt (grotendeels) mogelijk binnen wettelijke kaders, maar het is zeker niet eenvoudig om dat juridisch netjes vorm te gegeven. Een prestatie-inkoopprocedure moet worden ingebed in een in de wet vastgelegde aanbestedingsprocedure, zoals een niet-openbare aanbesteding of een concurrentie gerichte dialoog. Hierover is nog weinig jurisprudentie. Ook zijn er aspecten van prestatieinkoop die onder de huidige aanbestedingswet niet mogelijk lijken. Een voorbeeld hiervan is de zgn. ‘dominance check’: de beste aanbieder mag niet meer dan 10 procent duurder zijn dan de nummer 2 zonder plausibele verklaring.”

Toch maar weer voor laagste prijs?

Afgezien van deze – volgens sommigen wellicht wat vergezochte – juridische voetnoten bij de zich ontwikkelende praktijk van prestatie-inkoop voor overheids-IT, zijn volgens Bram Lamens (bedrijfsjurist van het Ministerie van Veiligheid en Justitie) ook nog wel fundamenteler kanttekeningen te maken. “Een van de belangrijkste argumenten om prestatie-inkoop toe te passen is, zo lees ik althans steeds, dat de gangbare procedures dwingen tot prijsconcurrentie op overgespecificeerde aanbestedingen. Dit argument verwondert mij en is aantoonbaar onjuist. De Aanbestedingswet schrijft nota bene voor dat alleen in uitzonderingsgevallen op laagste prijs mag worden aanbesteed en dat primair in functionele termen moet worden gespecificeerd.

Ik geloof ook niet dat het vooral gericht zijn op de laagste prijs een factor van betekenis is in het falen van overheidsprojecten. Diverse onderzoeken wijzen anders uit. In het rapport van de Rekenkamer, over het mislukken van IT-projecten bij de overheid (2008), wordt de aanbestedingswijze zelfs helemaal niet genoemd als oorzaak. Daarin gaat het meer over zaken als de projectaansturing en de politiek bepaalde veranderlijkheid van de eisen tijdens de uitvoering van het project die voor te leveren systemen moeten gelden. Nu, daaraan verandert anders aanbesteden niets, lijkt mij.”

Voor dit artikel werd gesproken met:

Anneke van Abeelen, van InZicht, Best Value Experts
Arno Hiemcke, van adviesbureau Quint Wellington Redwood
Bram Lamens en Ruud Leether van het Ministerie van Veiligheid en Justitie
Jan Willem Middelburg, van Pink Elephant
Erwin Piet, van het Havenbedrijf Rotterdam
Patrick Pirson, van het adviesbureau M&I/Argitek
Dirk van Roode, van Nederland ICT
Sicco Santema, van adviesbureau Scenter
Niels Verlaan, van Fujitsu Services

 
Lees het hele artikel
Je kunt dit artikel lezen nadat je bent ingelogd. Ben je nieuw bij AG Connect, registreer je dan gratis!

Registreren

  • Direct toegang tot AGConnect.nl
  • Dagelijks een AGConnect nieuwsbrief
  • 30 dagen onbeperkte toegang tot AGConnect.nl

Ben je abonnee, maar heb je nog geen account? Laat de klantenservice je terugbellen!