Vijf misvattingen over IT-projecten overheid

Als verwacht levert het rapport van de Commissie-Elias stof voor discussie op. Hoewel bij een rapport met een dergelijke maatschappelijke impact kritiek onvermijdelijk is, kunnen daar wel wat kanttekeningen bij worden geplaatst. Vijf misvattingen.

1. De overheid is de grote schuldige

Veel lezers zien het rapport als het ultieme bewijs van een falende overheidsopdrachtgever. Zeker, de wijze waarop die rol wordt vervuld verdient geen schoonheidsprijs maar dat is niet meer dan een deel van het probleem. ‘It takes two to tango’ en met een IT-markt die haar professionele verantwoordelijkheid serieus had genomen, zou zelfs een compleet falend opdrachtgeverschap nooit tot een probleem van de nu geschetste omvang hebben kunnen leiden. Sterker nog, het besef dat de overheid die rol niet aankon, vormde de basis van het businessmodel van de markt. Uitloop in tijd, meerkosten en ondermaatse prestaties, werden van uitzondering tot regel. De reactie van Nederland ICT dat de commissie een organisatie- en cultuurverandering binnen de overheid bepleit, geeft niet alleen blijk van selectieve lezing van het rapport maar belooft vooral weinig goeds voor de toekomst. De commissie pleit niet zomaar voor het vastleggen van een morele zorgplicht van IT-leveranciers. Trouwens die morele zorgplicht kent al een wettelijke basis. Ze vloeit voort uit het vereiste van ‘goed opdrachtnemerschap’, zoals geregeld in de opdrachtovereenkomst.

2. IT-opdrachten niet meer aanbesteden

In diverse reacties op het rapport wordt met een beschuldigende vinger naar het aanbestedingsrecht gewezen. En inderdaad, goed aanbesteden van een IT-opdracht is niet eenvoudig. Dat neemt niet weg dat aanbesteden een dwingendrechtelijke verplichting is en de suggestie als zou daar bij IT-opdrachten voortaan beter vanaf kunnen worden gezien, is reeds daarom onzinnig. Bovendien behoeft bij aanbesteden niet steeds ‘van tevoren precies en gekwantificeerd’ te worden opgeschreven wat nodig is, maar mogen opdrachten ook in termen van prestatie- en functionele eisen worden geformuleerd. De commissie roept de overheid daarom terecht op meer gebruik te maken van de mogelijkheden die het aanbestedingsrecht biedt. Overigens, de voorgestelde verplichting om prestaties uit het verleden voortaan mee te wegen bij nieuwe opdrachtverstrekkingen, is minder eenvoudig uitvoerbaar dan gedacht. Weliswaar bevat de nieuwe aanbestedingsrichtlijn daarvoor meer mogelijkheden maar ook die zijn streng geclausuleerd. Een voorwaarde is trouwens dat in het verleden tegen geconstateerde tekortkomingen moet zijn opgetreden wil men in de toekomst iets met die (negatieve) ervaring kunnen doen. Een extra stimulans dus om tekortkomingen ook direct aan te pakken.

3. De overheid kan volstaan met het inhuren van IT-kennis

De overheid behoeft inderdaad niet alle IT-kennis zelf in huis te hebben. De markt beschikt over specialistische kennis en er is niets op tegen dat die wordt ingehuurd. Wil de overheid echter niet volledig aan de markt zijn overgeleverd, dan moet daarbij wel aan twee randvoorwaarden worden voldaan. Allereerst dat men voldoende kennis in huis heeft om globaal op inhoud te kunnen sturen en voorts dat aan de IT-projectentafel behalve externen ook eigen deskundig personeel kan aanschuiven. Helaas is de werkelijkheid dat – door een rigide bezuinigingsbeleid op het overheidsapparaat – vaak niet meer aan die voorwaarden kan worden voldaan. Erger nog, de overheid laat zich bij gebrek aan deskundig personeel, regelmatig zelfs in haar opdrachtgeversrol door externen vertegenwoordigen. En dat is, herhaalt de commissie, een beproefd recept voor mislukkingen gebleken.

4. Het Bureau ICT-Toetsing is haalbaar noch wenselijk

De eerste reacties op het voorstel tot het inrichten van een Bureau ICT-Toetsing (BIT), zijn niet onverdeeld positief. Vanuit staatsrechtelijk en politiek perspectief bezien, verbaast dat niet. Hoe verhoudt het BIT zich tot de staatsrechtelijke verantwoordelijkheid van een minister en welke minister zit erop te wachten dat zijn ‘politieke lovebaby’ door een bureautje, gehuisvest op het Binnenhof, wordt afgeschoten? Daar waar verholen politieke en ambtelijke agenda’s in belangrijke mate bepalend blijken te zijn voor het verloop van een IT-project en interne kritiek onvoldoende gehoord wordt, lijkt de inschakeling van een ‘extern’ bureau dat focust op de technische slagingskans van een IT-project, toch geen slecht idee. Onder één voorwaarde welteverstaan, namelijk: dat het bureau wordt bemenst door onafhankelijke en gezaghebbende deskundigen. En die zijn, weten we inmiddels, in de IT-sector niet alleen schaars maar ook duur.

5. Onvoldoende aandacht voor innovatie

In veel reacties wordt geappelleerd aan een veronderstelde rol voor de overheid als trendsetter van IT-innovatie. Een rol die ook in de nieuwe aanbestedingsrichtlijn aandacht krijgt in de vorm van het ‘innovatiepartnership’. Vooropgesteld dat het dan gaat over de situatie waarin niet met bestaande oplossingen in een behoefte kan worden voorzien, spreekt de Commissie-Elias een voorkeur uit voor de inzet van ‘proven technology’. En daar valt, gelet op haar trieste onderzoeksbevindingen en het gegeven dat de rekening van mislukte IT-projecten uiteindelijk door de belastingbetaler wordt betaald, veel voor te zeggen.

Ruud Leether is Legal counsel.

Europese aanbestedingsproblemen: eerder symptoom dan oorzaak IT-problemen

In de commentaren op het rapport van de Commissie-Elias is één rode draad waar te nemen: Europese aanbestedingsregels zouden zozeer knellen dat zij een belangrijke bron van de problemen zouden zijn. Sommige commentaren riepen zelfs op tot een algehele afschaffing van de aanbestedingsregels. Een reactie op deze reacties.

De Europese aanbestedingsregels stammen op hoofdlijnen uit 1973 en waren tot 1993 niet bindend. De grondbeginselen zijn: transparantie, non-discriminatie, objectiviteit en proportionaliteit. Periodiek zijn verfijningen toegevoegd, vaak bestaande uit het in Europese regelgeving vastleggen van in de jurisprudentie ontstane inzichten en de actuele stand van zaken in de inkoopprofessie. De doelstellingen van de aanbestedingsregels zijn tweeledig. Overheden vervullen een voorbeeldfunctie door waar mogelijk op de gemeenschappelijke markt in te kopen. Daarnaast doen zij dit op integere en professionele wijze. Succes is vooral op het terrein van integriteit en professionaliteit geboekt. Qua grensoverschrijdend zakendoen wordt de publieke sector nog ruimschoots overvleugeld door de private sector.

Ongeïnformeerd

Wie IT-inkopers uit de private sector uitlegt hoe Europese aanbestedingsprocedures concurrentie bevorderen, krijgt steevast de reactie: ‘En jullie vinden dat moeilijk? Zo doen wij dat al decennia.’ En dat klopt, want de Europese aanbestedingsregels zijn in grote mate gebaseerd op al bestaande best practices uit de private sector. Wie beweert dat Europese aanbestedingsregels fundamenteel ongeschikt zijn om IT in te kopen, is ongeïnformeerd. Als grote partijen in de private sector het wel kunnen met sterk soortgelijke (zelfopgelegde) procedures, dan zijn ze intrinsiek uitvoerbaar.

De aanbestedingspraktijk blijkt ten dele weerbarstiger. Dat heeft meerdere oorzaken, de belangrijkste is dat zowel de Europese als de nationale (Nederlandse) wetgever telkens uit het onvoldoende naleven van de regels concludeert dat er meer geregeld moet worden. Daarbij lijkt te worden verondersteld dat als ambtenaren verteld wordt dat ze iets moeten doen, ze dat dan wel kunnen doen, ongeacht of zij daar mandaat, middelen, vaardigheden en kennis voor tot hun beschikking krijgen.

Het grootste praktijkprobleem is echter gebrek aan: bewegingsruimte voor de inkoopfunctie. Dit is veelal een gevolg van interne verhoudingen, slechte inkoopvoorbeelden, maar ook te operationeel en te rigide zelfopgelegd beleid. Langlopende brede mantelcontracten zijn bijvoorbeeld een eigen keuze, zeker als je bedenkt dat deze veelal exclusief zijn. Een fenomeen wat zich in de private sector niet of nauwelijks voordoet. Ook voor haalbaarheidstoetsen, proof-of-concept-opstellingen, tussentijds kunnen stoppen en het kunnen afrekenen op resultaat, geldt: als dit bij complexe IT-projecten niet kan, is dit vaak het gevolg van eigen keuzes, met inbegrip van beleidsmatig verboden creativiteit. De aanbestedingsregels staan dit niet in de weg en wie denkt dat dit anders is, is onvoldoende geïnformeerd. En zelfs als die bewegingsruimte er in theorie is, kan deze in de praktijk niet benut worden door traagheid van de eigen besluitvorming, waardoor men dusdanig laat begint met de aanbesteding dat er geen tijd meer is om dergelijke maatregelen te implementeren in de inkoopprocedure. Wie de publicaties van aanbestedingen volgt ziet een grote eindsprint aan het einde van het jaar( in december 2013 werden ongeveer net zoveel IT-aanbestedingen gepubliceerd als in het eerste kwartaal van dat jaar). Onder deze tijdsdruk is er zelden tijd voor een apart haalbaarheidsonderzoek of het opnemen van een proof-of-concept in de planning.

Daarbij kan de vraag gesteld worden wat er zou gebeuren als de aanbestedingsregels worden afgeschaft (wat een herziening van de Europese regels zou vergen). Willen we terug naar de situatie van voor 1993, waarbij het ook in Nederland heel gewoon was om grote overheidsinkopen op basis van vriendschappen te gunnen? Juist nu integriteitsvragen bij de gunning van IT-opdrachten gesteld worden, lijkt ons dit geen goede koers. Naar onze mening zou de inkoopprofessionaliteit niet alleen met de stok van het aanbestedingsrecht nagejaagd moeten worden, maar ook met de wortels van het geven van mandaat, middelen, vaardigheden en kennis.

Concluderend: geef overheidsinkopers nu eens op tijd de inkoopbehoefte waar zij intern naar vragen, het mandaat om beweringen van leveranciers vooraf te toetsen, én verbind hier, bij geconstateerde onwaarheden tijdens een project, ook consequenties aan. Leg de verbinding met risicomanagement van projecten, naar aanbesteden èn naar contractmanagement. Stap ook niet in de valkuil dat goed inkopen hetzelfde is als tot in detail specificeren. De kern is het in beeld hebben van de risico’s en daar zelf maatregelen op te nemen of deze van de leverancier te vergen. En dan liefst in de preventieve sfeer en niet zozeer in de contractuele. Vergeet daarbij niet dat zolang wordt voldaan aan eerdergenoemde grondbeginselen vrijwel alles is toegestaan binnen aanbestedingsprocedures. Dit vergt wel creativiteit, flexibiliteit en dus tijd. Als aanbesteden moeilijk gaat, heeft dat veelal dezelfde oorzaken als waarom IT-projecten moeilijk gaan.

Arne Smedema is senior consultant en Walter van Holst senior IT-juridisch adviseur bij het onafhankelijke IT-adviesbureau Mitopics.