Europese wetgever frustreert dynamisch aankoopsysteem
De Europese wetgever is er door onvoldoende gevoel voor de dagelijkse praktijk van het inkoopproces echter wederom niet in geslaagd een op zich uitstekend aanbestedingsinstrument tot een goed werkbare procedure te ontwikkelen. Een gemiste kans.
Het gebruik van raamovereenkomsten is binnen de centrale en lagere overheid nog steeds wijdverbreid. De raamovereenkomsten worden vooral ook gebruikt voor de inhuur van externe expertise op het terrein van ICT. Zij komen in de regel tot stand op basis van uitgevoerde Europese aanbestedingen en hebben een looptijd die maximaal vier jaar bedraagt. In een eerder artikel in Automatisering Gids (18 februari 2005) heb ik de nadelen en de risico’s van het gebruik van raamovereenkomsten aangegeven. Samengevat is het grootste nadeel het starre karakter ervan. Immers, er wordt eenmalig een behoeftestelling geformuleerd die vooral uit functieprofielen bestaat. Daarnaast wordt verplicht een kwantitatieve en kwalitatieve beschrijving van de ICT-projecten of -omgevingen gegeven die aanbestedende diensten op dat moment voorzien. De beschreven functieprofielen dienen dan op de genoemde projecten en omgevingen te worden ingezet. Het is niet goed denkbaar dat aanbestedende diensten daadwerkelijk vier jaar lang gebruik kunnen maken van dezelfde behoeftestelling en we zien de laatste jaren dan ook een trend waarbij de looptijd van raamovereenkomsten wordt teruggebracht naar drie en soms zelfs naar twee jaar.
Aanbestedende diensten zijn echter, om te voorkomen dat er voor inhuur steeds weer een omvangrijk aanbestedingsproject moet worden opgestart, geneigd zo veel mogelijk opdrachten via deze raamovereenkomsten te gunnen. Omdat de aard van en de hoeveelheid ICT-omgevingen en -projecten nauwelijks voor twee en zeker niet voor vier jaar kunnen worden overzien (nog los van het gegeven dat er binnen het vakgebied van ICT snel nieuwe functieprofielen ontstaan), ontstaat er voor aanbestedende diensten ook een juridisch risico en dat is dat opdrachten buiten de scope van de gehouden aanbestedingsprocedure worden geplaatst. Voor de ICT-aanbieders betekent dit dat zij ten onrechte naast opdrachten grijpen, domweg omdat ze niet in de gelegenheid worden gesteld om offertes uit te brengen.
Sinds december 2005 is in Nederland het Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten (BAO) van toepassing. Het BAO kent een aantal aanbestedingsprocedures die tot op de dag van vandaag niet veel worden toegepast. Eén van die procedures is bekend onder de naam ‘dynamisch aankoopsysteem’. Een dynamisch aankoopsysteem is een vorm van elektronisch aanbesteden die mogelijkheden moet bieden om de wijze waarop overeenkomsten op dit moment worden gebruikt, sterk te flexibiliseren.
Slapende leveranciers
Het bijzondere van een dynamisch aankoopsysteem is dat dit systeem gedurende maximaal vier jaar open mag blijven staan al is deze periode om de hierboven genoemde redenen voor ICT-inhuur te lang. Omdat het een vorm van Europees aanbesteden is start de aanbesteding met een aankondiging op de EG-website: http://ted.europa.eu. In deze aankondiging wordt de aan te besteden opdracht globaal beschreven en wordt het internetadres vermeld waar het zogenaamde ‘beschrijvende document’ valt te downloaden. In dit beschrijvende document wordt de opdracht zo nauwkeurig mogelijk geduid. Tevens worden de vereisten beschreven waaraan ICT-aanbieders moeten voldoen om te kunnen worden toegelaten in het dynamische aankoopsysteem. Op basis van het beschrijvende document kan de ICT-aanbieder een indicatieve aanbieding doen. Het komt er op neer dat een aanbieder wordt geacht zijn uurtarieven en functieprofielen aan te bieden en daarnaast aan te tonen dat hij aan bepaalde gestelde selectie-eisen voldoet. Iedere aanbieder die aan de gestelde selectie-eisen voldoet moet in het dynamische aankoopsysteem worden toegelaten. Dit betekent voor de aanbieder dat hij gegarandeerd gedurende de looptijd van het aankoopsysteem offerteaanvragen zal krijgen voor het onderwerp van de aanbesteding.
Het bijzondere van het dynamische aankoopsysteem is nu dat partijen zich gedurende de gestelde looptijd kunnen blijven aanmelden. Als het systeem dus voor bijvoorbeeld een jaar wordt opengesteld dan kunnen zich gedurende dit jaar partijen blíjven aanmelden.
Op het moment dat zich nu een concrete opdracht voordoet is een opdrachtgever verplicht nog een keer een zogenaamde mini-aankondiging te doen op http://ted.europa.eu. Dit moet online gebeuren en is, in tegenstelling tot een ‘echte’ EG-aankondiging een documentje van slechts enkele regels waarin nog eens wordt herinnerd aan het bestaan van het desbetreffende aankoopsysteem. ‘Slapende’ leveranciers kunnen zich alsnog voor het systeem aanmelden. Dit biedt de aanbestedende dienst eventueel ook de gelegenheid om zelf aanbieders attent te maken dat er een opdracht aankomt. Vervolgens kan er onderhands offerte worden gevraagd bij de deelnemers (het afroepen) en behoeft er voor opdrachten niet meer te worden aanbesteed tijdens de looptijd van het dynamische aankoopsysteem.
Groot voordeel
Is dit nu een handig systeem als je het met het ‘oude’ systeem van raamovereenkomsten vergelijkt? Ik meen dat dit in beginsel het geval is. Met name het gegeven dat het systeem open blijft voor nieuwe deelnemers is zowel voor de opdrachtgever als voor ICT-aanbieders een belangrijk voordeel ten opzichte van raamovereenkomsten. Wel moet er voor worden gezorgd dat het systeem beheersbaar blijft door niet te veel aanbieders erin te hebben. Immers, iedere aanbieder die aan de gestelde eisen voldoet moet worden toegelaten en dat zou betekenen dat er alleen maar aanbieders bijkomen. Als er vervolgens voor elke opdracht twintig offertes moeten worden gevraagd ontstaat er een onwerkbare situatie.
Er is een aantal maatregelen te nemen waardoor de groei beperkt blijft. Zo kunnen er scherpe eisen voor deelname worden geformuleerd en dan bedoel ik niet de veel gevraagde hoge omzetten en grote hoeveelheden personeel waar kleinere bedrijven terecht vaak over klagen, maar wel de kwaliteit en bestendigheid van personeel en het bedrijf waar ze werkzaam zijn. De looptijd van het systeem kan het beste ongeveer een jaar bedragen in de gevallen dat er veel aanbod is. Bij weinig aanbod kan een langere periode worden gehanteerd. Dit zijn maatregelen vooraf. Er kan ook een performancegarantie aan de deelname worden verbonden. Zo kan er een afscheidsreglement worden opgenomen waardoor aanbieders weer verdwijnen uit het systeem als ze onvoldoende presteren bij de uitvoering van opdrachten, maar ook als ze te vaak ‘nee’ verkopen bij offerteaanvragen of als ze te vaak offertes verliezen. Dit laatste heeft een uitdrukkelijk kwaliteitsverhogend effect.
Weinig gebruik
Het aardige is dat een dynamisch aankoopsysteem zelfs ook voor eenmalige projecten kan worden gehanteerd, waarbij het voor de hand ligt om meerdere offerterondes in te lassen. De looptijd zal in dat geval samenvallen met de projectplanning. Al met al lijkt het gebruik van een dynamisch aankoopsysteem het ei van Columbus te zijn dat alle partijen maximale flexibiliteit geeft.
Waarom zien we dan dat er zo weinig gebruik van wordt gemaakt voor de inhuur van externe ICT-expertise? Zowel de aanbestedende diensten als de ICT-aanbiedersmarkt zaten hier toch echt op te wachten. Er is een belangrijke verklaring voor. De opstellers van de EG-richtlijn 2004/18/EG, dat is de richtlijn waar het BAO op is gebaseerd, hebben niet goed nagedacht over het proces van het plaatsen van nadere orders (het afroepen). Bij het publiceren van een mini-aankondiging moet er namelijk een verplichte wachttermijn van vijftien dagen worden gehanteerd en daarna mag er pas onderhands offerte worden gevraagd, waar dan uiteraard ook nog een redelijke termijn voor moet worden gehanteerd. Daar zit natuurlijk geen enkele opdrachtgever en aanbieder op te wachten.
De Europese wetgever had de verplichting tot het plaatsen van een mini-aankondiging beter achterwege kunnen laten. De mini-aankondiging moet nu voor iedere nadere opdracht worden geplaatst en dat is ten opzichte van de soms lage waarde daarvan disproportioneel. Het kost veel te veel tijd. Waarom heeft de Europese wetgever dit systeem niet zodanig geregeld dat er periodiek een algemene herhalingspublicatie kan plaatsvinden? Dat levert namelijk een veel beter evenwicht op tussen de wens om concurrentie te stellen en een efficiënt inkoopproces. Aanbestedende diensten kiezen daarom voor klassieke aanbestedingsprocedures die in de aloude raamovereenkomsten resulteren en vrijwel niemand is daar blij mee.
De Europese wetgever heeft door dit gebrek aan inzicht een misschien wel unieke kans laten liggen om aan veel van de door ICT-aanbieders en aanbestedende diensten geuite bezwaren tegen rigide aanbestedingsregels tegemoet te komen.
Mr. Joop Schuilenburg is werkzaam als principal adviseur bij M&I/Partners BV te Amersfoort (joop.schuilenburg@mxi.nl).