Development

Software-ontwikkeling
Ton Elias

Commissie-Elias mist belangrijke punten

Ton Elias © CC0 - Flickr.com - cropped from original EU2016 SK
17 november 2014

 

Zeven nieuwe BIT-regels

Bart Stofberg is organisatieveranderaar bij Quint Wellington Redwood.

De commissie-Elias heeft een mooi rapport geschreven en ook de tien BIT-regels snijden in het algemeen hout. (Met name 3 en 4 zijn een beetje naïef geformuleerd, maar het idee is goed). In de berichtgeving over het rapport mis ik een paar belangrijke zaken. En aanvullend daarop, heb ik nog suggesties voor een paar extra BIT-regels. Opdat we voortaan daadwerkelijk meer succes hebben met grote overheidsprojecten.

• IT-projecten bestaan niet

Natuurlijk heb je projecten met een grote en projecten met een kleine IT-component, maar er is altijd een maatschappelijke, politieke of organisatorische doelstelling en de verandering gaat nooit alleen over IT. Lees de klachten over de OV-chipkaart maar door. Dat zijn geen IT-problemen, maar functionele bedrijfsvoeringskeuzes. Het Elektronisch Patiënten Dossier is geen IT-project, maar een zorgproject, met een heleboel impact op mensen en samenwerking. Enzovoort. Zo’n project een IT-project noemen, geeft vanaf het begin een verkeerde richting aan het project. En dan ligt mislukking op de loer.

• Een Europese aanbesteding is vragen om problemen

Je moet van tevoren precies opschrijven wat je nodig hebt en dat ook nog eens kwantificeren. Als kwaliteit meetbaar was geweest hadden we het wel kwantiteit genoemd. Moet je je voorstellen dat Ajax op die manier zijn spits zou kopen. En daarna geldt: ‘contract is contract’. Op die manier staan opdrachtgever en opdrachtnemer vanaf het begin als tegenstanders tegenover elkaar, en dat noemen we dan samenwerking.

• Overheidsprojecten gaan vaak mis

Niet IT-projecten, maar overheidsprojecten gaan vaak mis. Denk maar aan de Betuwelijn, de HSL en de Noord-Zuid-lijn. Dat gebeurt in de hele wereld, schrijven Geert Tuisman, Arwin van Buuren en Lasse Gerrits in Managing complex governance systems. De besluitvorming duurt zo lang en er zijn zo veel stakeholders, dat je alleen toestemming krijgt als je structureel alle voordelen overdrijft en de nadelen bagatelliseert. Als je dan eindelijk toestemming krijgt, begin je al met een kansloze opdracht. Diezelfde stakeholders verzinnen er dan ook nog eens tijdens het project steeds meer problemen en plannen bij. En ziedaar: een mislukt project.

• We willen altijd nieuwe dingen in een project

Bijna alle projecten hebben wel experimentele aspecten. We gaan iets proberen dat nog nooit eerder is gedaan. Technologische hoogstandjes bijvoorbeeld. Die zorgen dan ook altijd voor verrassingen. Rotterdam heeft zijn station helemaal vernieuwd, maar gebruikte daarbij alleen proven technology. Dat heeft erg bijgedragen aan het succes van het project.

• Ingewikkelde oplossingen zijn moeilijk te realiseren

Het beste antwoord op complexiteit is eenvoud. Dat vergt natuurlijk wel een goede analyse en een goed ontwerp, maar het vergt vooral een heldere visie. Zodra we die complex maken met bijvoorbeeld allemaal politieke compromissen, neemt de faalkans van het project toe.

• De toekomst is onvoorspelbaar

Toch verwachten we van projecten dat ze de toekomst kunnen voorspellen en verwijten we het projecten als ze dat niet is gelukt. Projecten die afhankelijk zijn van een toekomstvoorspelling, zijn daarmee bij voorbaat al mislukt. Dat geldt voor alle grote projecten.

• De overheid heeft niet alle expertise in huis

En de overheid moet dat ook niet willen. Huur adequaat vakmanschap in als je het nodig hebt. Als je wilt uitbesteden, huur expertise in van mensen die dat elke dag doen. Als je opdrachtgever bent van een groot project, laat je dan adviseren door mensen die daar verstand van hebben.

Al met al stel ik dan ook de volgende zeven nieuwe BIT-regels voor:

  1. Heb het nooit meer over IT- of IT-projecten.
  2. Schaf de Europese aanbesteding af, en zolang die er nog is stap zo veel mogelijk over op de concurrentiegerichte dialoog.
  3. Stick to the plan en behandel nieuwe eisen als serieuze veranderingen in het project.
  4. Pas alleen proven technology toe, en als dat niet kan, accepteer dan de onzekerheden die horen bij experimenteren. Proven technology bestaat, ook bij IT. Echt waar.
  5. Stuur op eenvoud en hanteer een heldere en eenduidige visie.
  6. Accepteer dat de toekomst onvoorspelbaar is en dat grote projecten dus niet planbaar zijn.
  7. Haal vakmensen in huis als je ze niet zelf hebt. Accepteer dat je sommige dingen beter niet zelf kunt doen.

Chronische kommer en kwel

Jaap Gall is informatiemanager bij de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen. Hij schrijft dit artikel op persoonlijke titel.

Het rapport van de commissie-Elias ‘Parlementair onderzoek naar IT-projecten bij de overheid’ is een moedig en zeer lezenswaardig rapport, maar ik heb toch wel wat op te merken. Ik volg de IT-ontwikkelingen bij de (rijks)overheid nu zo’n dertig jaar. Mijn voorzichtige schatting is dat in die periode per jaar gemiddeld ten minste één rapport over dit onderwerp is verschenen, van ministeries, van de Algemene Rekenkamer, van het parlement en van aan de overheid gelieerde adviesorganen. Ik heb het dan alleen over de rijksoverheid, bij de hele overheid zijn het er waarschijnlijk honderden. In die dertig jaar zijn de conclusies ongeveer dezelfde: gebrekkig opdrachtgeverschap, onuitvoerbaar beleid, leidend tot onmogelijke eisen, ongeïnteresseerde en onwetende politici en dergelijke. De aanbevelingen lijken ook sterk op elkaar: verbeter het geconcludeerde. Ook het lot van al die rapporten was hetzelfde, zoals de commissie-Elias zelf meldt: met de wezenlijke punten werd weinig of niets gedaan en bureaulades waren er genoeg.

Zou het met het rapport van de commissie-Elias anders gaan? Ik betwijfel het. Als de IT in dertig jaar niet wezenlijk verbetert dan moeten er wel ‘duistere’ krachten zijn die die verbetering tegenhouden. Ik noem er een paar, die ik niet of anders in het rapport tegenkom:

  • Beleid maken is interessant, daar haal je als politicus of topambtenaar de publiciteit mee. Beleid uitvoeren is veel minder interessant. Maar juist voor die uitvoering heb je informatiesystemen en andere IT nodig en die is dus ook niet zo interessant. Overigens kan je met de uitvoering wel de publiciteit halen, maar alleen als het al grondig mis is gegaan. Ik heb niet de indruk dat de politici zich daarvoor echt verantwoordelijk voelen. De stroopwafelpiet wordt bij de uitvoerende organisaties gelegd.
  • Bij veel projecten gaat het eigenlijk helemaal niet om IT, maar om de samenhang tussen het werk dat mensen doen en wat er met gegevens in informatiesystemen gebeurt. In een gemiddeld ‘IT’-project gaat 80 procent van de energie in het veranderen van mensen en processen zitten en 20 procent in de techniek, de IT. Het is dan dus helemaal geen IT-project, het is een veranderproject met een IT-component. Als men weinig van IT afweet denkt men vaak dat je met de (technische) implementatie van een informatiesysteem ook de verandering van de mensen en de processen hebt geïmplementeerd. Maar helaas, mensen zijn geen robots.
  • IT levert een ‘perverse prikkel’ in die zin, dat het beleidsmakers verleidt complex beleid te maken. Het informatiesysteem rekent een en ander toch wel ‘automatisch’ uit. Kort gezegd: als op salarisadministraties nog met de hand salarissen van bruto naar netto berekend zouden moeten worden, zouden we niet zo’n complex belastingstelsel hebben gehad.
  • De plicht Europees aan te besteden is een prima idee, maar werkt niet goed bij IT-projecten. Zodra de aanbestedende partij de zaak heeft gepubliceerd is er eigenlijk geen weg meer terug. Bij een mislukte aanbesteding (er is geen leverancier aan wie je de opdracht kunt gunnen) ga je af en als de aanbesteding wel lukt, is het wachten op de onaangename verrassingen die de leverancier voor jou in petto heeft, omdat hij om de aanbesteding binnen te halen hier en daar gejokt heeft en de ‘waarheid’ lang niet altijd alsnog kan creëren. Een gang naar de rechtbank kost erg veel geld en tijd en heeft een onzekere uitkomst. Hoe fijn zou het zijn als je bijvoorbeeld zou kunnen beginnen met het samen met een leverancier maken van een werkend prototype van een informatiesysteem. Maar dat is niet eenvoudig te regelen in aanbestedingsland, al was het maar omdat je de tijd om dat te doen niet krijgt.
  • Toen ik zelf bij een ministerie werkte (in de vorige eeuw) zag ik het gebeuren: externen die het heel goed konden vinden met topambtenaren konden als ze slecht werk afleverden – en dat was vaak het geval – zo weer elders aan de slag, bij hetzelfde of een ander ministerie. Echte corruptie heb ik niet gezien, maar de relatie was te klef. De uitzending van Zembla over Ordina van 2 oktober gaf me niet de indruk dat het nu minder klef is.

 

Ondergrens

Aan de omvang van de projecten besteedt de commissie uitgebreid aandacht. Hoe groter het project hoe groter de kans op mislukking. Wat me echter verbaast is de ondergrens die de commissie hanteert voor toetsing van een project: 5 miljoen euro. In mijn huidige werk is de omvang van grote projecten meestal niet meer dan 2 à 3 miljoen euro. Die projecten zijn al zeer complex en vragen om een zeer stevige projectorganisatie. Ik zou eerder de bovengrens van alle projecten bij 5 miljoen leggen en dan toch ook al die projecten toetsen. Die bovengrens is natuurlijk niet altijd aan te houden, bijvoorbeeld als er veel apparatuur moet worden aangeschaft.

Ten slotte nog wat over het Bureau IT-toetsing, het BIT. Het idee is niet nieuw, eerder is al zoiets geprobeerd met Het ExpertiseCentrum (HEC) en de Algemene Rekenkamer hebben we ook nog. De constructie van onder andere een verplichte toetsing is wel min of meer nieuw. Het lijkt me een leuke baan, maar je krijgt ’m voor vijf of zeven jaar. Als je je werk goed doet ben je zo impopulair dat overheid noch bedrijfsleven je nog wil hebben. En zouden alle ministeries braaf hun plannen indienen? En kan je zo’n bureau klein en slagvaardig houden als je alle projecten (boven de 5 miljoen) moet beoordelen en moet volgen? En nog even over die vijf miljoen: wat doe je met projecten die met een budget van 4,9 miljoen euro beginnen (dat wordt vast een populair budget) en na afloop bijvoorbeeld 20 miljoen euro gekost blijken te hebben?

Als belastingbetaler hoop ik toch dat de overheid dit probleem nu wel serieus neemt. En anders zal ik straks met belangstelling het 31ste rapport lezen.

IT-kennis ­ontbreekt bij overheid

Jan Jaap Cannegieter is directeur projectmanagement van SYSQA BV, een consultancy- en detacheringsorganisatie gespecialiseerd in requirements, quality assurance, testen en procesverbetering (www.sysqa.nl).

 

De conclusies van de Commissie-Elias over falende IT-projecten bij de overheid zijn niet verrassend. Het rijk heeft de besturing van IT-projecten niet in de hand. De commissie doet goede aanbevelingen, maar deze zijn niet zomaar uit te voeren. Er is een aantal onderliggende problemen bij overheid en bedrijfsleven die, naast de aanbevelingen, ook aangepakt moeten worden.

 

Aanbestedingen

Een belangrijke vraag is of de overheid ook de huidige aanbestedingspraktijk gaat aanpassen. De aanbestedingswet maakt namelijk enkele belangrijke aanbevelingen lastig zo niet onmogelijk uit te voeren. Haalbaarheidstoetsen, het opdelen van projecten in kleine delen, het tussentijds stoppen of bijsturen van een project en het afrekenen van leveranciers op het resultaat is in de huidige wet onmogelijk of moeilijk. Hier gaat het rapport nauwelijks op in, het aanpassen van de werkwijze bij aanbestedingen is echter wel een randvoorwaarde om de andere aanbevelingen uit te kunnen voeren.

 

IT-kennis

Een ander, dieper liggend probleem heeft te maken met kennis van IT bij de overheid. Een van de belangrijke aanbevelingen is dat er een nieuwe IT-autoriteit moet komen, het Bureau IT-toetsing (BIT). Dit bureau moet IT-projecten onafhankelijk gaan toetsen, zowel vooraf als tijdens het project. Op zich is het oprichten van een dergelijk bureau een goed idee, de moeilijkheid zit hem echter in de uitvoering. Dergelijke toetsen zijn niet eenvoudig uit te voeren, het vereist diepgaande IT kennis en ervaring. Deze kennis ontbreekt grotendeels bij de overheid. In het bedrijfsleven is deze kennis wel aanwezig, maar wordt sporadisch ingezet bij de overheid. Op dit punt moeten overheid en bedrijfsleven meer gaan samenwerken, rekening houdend met de onafhankelijkheid die BIT moet waarborgen ten opzichte van softwareleveranciers.

 

Kleinere projecten

De Commissie-Elias concludeert, zoals dat ook al vaker is gedaan, dat projecten bij de overheid te groot zijn en dat ideeën uit de politiek eerst op haalbaarheid moeten worden getoetst. De vraag is of de politiek dit nu daadwerkelijk gaat doen. Het eerste signaal was wat dat betreft weinig hoopgevend. Op de dag dat het rapport-Elias werd gepresenteerd, horen we uit de kamer dat de OV-chipkaart (toch al een hoofdpijndossier) te klantonvriendelijk is, ‘doorontwikkeld’ moet worden en dat dit 1 juli klaar moet zijn. Het probleem mag dan wel bekend zijn, de kaart zou te klantonvriendelijk zijn, maar over de oplossing(en) is men het nog amper eens. Dan kun je dus helemaal geen einddatum vaststellen. Daar gaat het al mis. Wat dat betreft is de reactie van staatssecretaris Mansveld wel hoopgevend. In haar reactie gaf ze onder meer aan dat eerst gekeken moet worden naar wat mogelijk is. Deze weg moet de overheid volhouden.

 

Rol bedrijfsleven

De commissie legt de belangrijkste verantwoordelijk voor de falende IT-projecten bij de overheid en heeft daar goede redenen voor. Het bedrijfsleven moet echter ook naar zichzelf kijken en het belang van de overheid, zijn klant, vooropzetten. Wat dat betreft biedt het rapport handvatten want in tegenstelling tot het verleden moeten prestaties van bureaus in de toekomst meegenomen worden bij gunning van nieuwe projecten. De bureaus die het belang van de overheid onvoldoende in ogenschouw nemen, snijden zichzelf dan in de vingers.

Al met al is het rapport een stap in de goede richting, de vraag blijft echter of de overheid in staat zal zijn de problemen op te lossen.

De IT-faal­fabriek van de overheid

Remmert Remmerts de Vries is Business Unit Manager bij ilionx. (rremmertsdevries@ilionx.com)

 

De parlementaire commissie die onderzoek heeft uitgevoerd naar de faaloorzaken van grote IT-projecten bij de overheid is met een harde conclusie gekomen: naar schatting verspilt de overheid jaarlijks 1 tot 5 miljard aan IT-projecten. Minister Stef Blok van Wonen en Rijksdienst noemt de conclusies van de commissie ‘een stevige boodschap aan de bewindspersonen en iedereen die betrokken is bij de besluitvorming, aanbesteding en uitvoering van IT-projecten’. Toch liggen de hoofdoorzaken voor het stelselmatig mislukken van grote IT-overheidsprojecten bij de overheid zelf.

Het mislukken van grote projecten wordt niet veroorzaakt door individuele ambtenaren, maar eerder door de wijze waarop de overheid de grote projecten heeft georganiseerd en nog steeds organiseert.

De belangrijkste faalfactoren van de grote projecten zijn naar mijn mening:

 

• Geen eenhoofdige eindverantwoordelijkheid

De verantwoordelijkheid voor een groot project ligt vrijwel altijd versnipperd bij allerlei personen met een eigen beslissingsbevoegdheid. Het gevolg is dat er niemand persoonlijk kan worden afgerekend op het mislukken van het project. Iedereen kan eenvoudig wijzen naar anderen die evenveel schuld dragen, dus ook naar ingehuurde externen.

 

• Het ‘suikeroom-mechanisme’

Voor een groot project wordt een extra budget aangevraagd bij de minister. De minister betaalt maar blijft op afstand en is niet verantwoordelijk. De uitvoerende overheidsinstantie geeft het geld van de suikeroom uit. Als het voortijdig op is, wordt er eenvoudig extra geld gevraagd. De suikeroom kan niet ingrijpen en de uitvoerende instantie ziet geen noodzaak om in te grijpen. Daarnaast wordt een groot project van het begin af aan opgeblazen tot onbeheersbare proporties, omdat het geld toch niet van de overheidsinstantie zelf komt. Elke betrokken ambtenaar krijgt de gelegenheid om vrijwel elke wens in te voegen in het projectplan. Hoe meer geld er door de suikeroom beschikbaar wordt gesteld, des te interessanter en aantrekkelijker het project.

 

• Het ontbreken van transparantie

De overheidsinstantie die in zwaar weer terechtkomt, krijgt alle gelegenheid om de problemen volledig te verdoezelen. Bij problemen met het project gaat de deur op slot en is alles ineens geheim. Ook de medeverantwoordelijke leverancier wordt zoveel mogelijk buiten schot gehouden. Als men dat niet doet, komt immers het mismanagement op straat te liggen en dat wil het bestuur van de overheidsinstantie niet.

 

• Zelfverrijking

Langlopende brede mantelcontracten met IT-leveranciers nodigen uit tot zelfverrijking, in sommige gevallen bijna tot corruptie. Mensen binnen de overheidsinstantie dragen de contracthouder op om als doorgeefluik met naam en toenaam genoemde IT-experts in te zetten. Die experts zijn dan even eerder uit de overheidsorganisatie gestapt en als zzp’er gestart of zelfs met een detacheringsbureau. Dankzij de mantelovereenkomst kan men die belangenverstrengeling lang verborgen houden voor de buitenwereld.

 

Eind 2013 zei de afgezwaaide rijks-CIO Maarten Hillenaar: ‘Ik denk altijd maar: zolang we niet in de krant staan, doen we het kennelijk goed.’ Die uitspraak geeft in de kern de houding van de overheid weer.

 

 

 

 

 

 

 
Lees het hele artikel
Je kunt dit artikel lezen nadat je bent ingelogd. Ben je nieuw bij AG Connect, registreer je dan gratis!

Registreren

  • Direct toegang tot AGConnect.nl
  • Dagelijks een AGConnect nieuwsbrief
  • 30 dagen onbeperkte toegang tot AGConnect.nl

Ben je abonnee, maar heb je nog geen account? Laat de klantenservice je terugbellen!